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國企改革：

國資監(jiān)管模式新趨勢和外派監(jiān)事

2016年7月，全國國有企業(yè)改革座談會上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平作出重要指示：要加強監(jiān)管，堅決防止國有資產流失。

2015年10月，《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》出臺，提出改革和完善國有資產管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，同時也指出了未來我國國資監(jiān)管的趨勢變化，即以管資本為主,完善國有資產監(jiān)管體制，推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變。

國資監(jiān)管變化和新趨勢：兩種監(jiān)管模式并存

《若干意見》中關于改組組建國有資本投資、運營公司的要求，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國資監(jiān)管機構以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。這將極大地改變以往國資委作為直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權利的模式，國資監(jiān)管方式與模式也將出現新的變化。

在改組組建國有資本投資、運營公司的具體實施中，開展間接授權模式和直接授權模式試點工作，探索可復制模式，以便推廣應用。

直接授權模式指的是政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資本投資、運營公司根據所有的出資人職責對所出資企業(yè)行使出資人職責。這極大地縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條，且能避免間接授權模式下國資監(jiān)管機構和國有資本投資、運營公司之間可能產生的權利分享、權責不清等問題。

相較直接授權模式，間接授權模式則是多出了國資委這道關。國有資產監(jiān)管機構作為政府層面出資人代表，根據政府授權對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。根據《若干意見》，國資監(jiān)管很長一段時間內都會存在兩種模式并存的局面，但是不管是直接授權模式還是間接授權模式，總體方向與趨勢都是要讓國有資產監(jiān)管機構更加注重關于監(jiān)管職能，殊途同歸罷了。

國資監(jiān)管呈現出的兩種新模式，是新政要求下的必要轉變，是國資監(jiān)管機構職能轉變的重要舉措。國資委作為國有資產監(jiān)管機構，更要轉變其職能，強力發(fā)揮其監(jiān)管職能，不能再“老板”、“婆婆”一起當。同時十八大和十八屆三中全會精神要求，要大力推進以公司法人治理為核心的現代企業(yè)制度建設。外派監(jiān)事會作為國有企業(yè)在現代企業(yè)制度設計中行之有效的科學安排，是法人治理結構不可或缺的重要內容，也是國資委發(fā)揮其監(jiān)管職能的重要舉措。

外派監(jiān)事會制度是什么？

外派監(jiān)事會是國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展不可或缺的重要力量，是探索中國特色國有企業(yè)監(jiān)管的一大創(chuàng)舉，自成立以來，外派監(jiān)事會在保障國有資產安全、推動國有企業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。

在國務院第65次常務會議上，李克強總理也聽取了外派監(jiān)事會對中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況的匯報，并對推進國企改革發(fā)展的相關工作進行了部署。會議強調，要創(chuàng)新監(jiān)督形式，進一步提高監(jiān)督的針對性、有效性，努力打造“陽光央企”。社會各界對監(jiān)事會早已如雷貫耳，但是對外派監(jiān)事會卻是相對陌生。

外派監(jiān)事會是中國特色社會主義制度的一個創(chuàng)新。2002年外派監(jiān)事會制度實施以后，國務院任命了36位副部長級國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席，并批準了對100家中央管理的國有重點大型企業(yè)派出外派監(jiān)事會。中央企業(yè)工委任命了第一批國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會專職監(jiān)事。至此，由國務院稽查特派員制度過渡到外派監(jiān)事會制度，外派監(jiān)事會對國有重點大型企業(yè)的監(jiān)督檢查工作全面展開。 

參照國務院向中央企業(yè)派出監(jiān)事會的做法，北京、上海、重慶、山西、遼寧、湖南、四川、貴州等二十多個省、區(qū)、市結合本地實際，在地方國有企業(yè)中也實行了外派監(jiān)事會制度。同時，外派監(jiān)事會制度也啟發(fā)了當時部分大型國有企業(yè)，如武漢鋼鐵（集團）公司、中國海洋石油總公司、中國兵器工業(yè)總公司、首都鋼鐵（集團）公司等，在對其下屬子公司進行監(jiān)管時也采用了外派監(jiān)事會的做法，取得了較好的效果。

國有企業(yè)外派監(jiān)事制度迄今為止歷經18年的發(fā)展與完善，為我國的國有資產監(jiān)管做出了不可磨滅的貢獻，但是，在新的歷史條件下，由于由于國有企業(yè)內外部環(huán)境、出資人監(jiān)管的目標等一系列因素發(fā)生了較為深刻的變化，外派監(jiān)事會制度也面臨新的挑戰(zhàn)與難題。中央企業(yè)蔣潔敏、康日新、陳同海、張春江等高管出了問題，但沒有一個是監(jiān)事會發(fā)現的，也從側面說明這個監(jiān)督制度從制度設立到實際作用的發(fā)揮還有差距。 

國企外派監(jiān)事制度面臨新挑戰(zhàn)

隨著國有企業(yè)內外部環(huán)境、出資人監(jiān)管目標、國資監(jiān)管模式等一系列方面發(fā)生了較為深刻的變化，國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度面臨全新挑戰(zhàn)。

首先，國企改革深入，混合所有制改革如何避免國資流失。

在我國新舊體制轉軌過程中，一些企業(yè)出現了管理混亂、管理下滑、國有資產嚴重流失等問題。國企發(fā)展混合所有制，必然會發(fā)生國資交易行為，而國資交易是否會發(fā)生國資流失是國企負責人對混改的最大擔憂，即擔心被戴上國資流失的“帽子”，這甚至是國企負責人的一大恐懼問題。對于國資流失，現實中存在很多模糊認識，認定國資流失的主觀性太強。如何既履行混合所有制改革，又避免改革過程中的國資流失。企業(yè)形勢的變化對監(jiān)事會的監(jiān)管提出了新的要求。

其次，在當前法律體系下，外派監(jiān)事會履行職責受到一些挑戰(zhàn)。

外派監(jiān)事會的監(jiān)管所針對的不僅是國有企業(yè)，而是所有國有資產，即國有資產所到之處，都在監(jiān)事會的監(jiān)督范圍內。但在實踐中，外派監(jiān)事會外派到企業(yè)集團，對集團母公司和全資、控股子公司的檢查沒有問題，但對于集團旗下的參股公司特別是民營資本占較大比重的公司，檢查中可能會遇到控股股東不配合等問題。由于法律法規(guī)之間的銜接和對監(jiān)管界限的不明確，使監(jiān)督效果受到一定影響。此外，如何處理好外派監(jiān)事會與內設監(jiān)事會的關系，互相借力、形成互補，也是不小的挑戰(zhàn)。

第三，企業(yè)國際化，境外資產監(jiān)管難度大。

隨著企業(yè)“走出去”“國際化”戰(zhàn)略的實施，企業(yè)跨國經營行為越來越頻繁。海外投資的比重逐步加大，在海外上市的公司也逐漸增多，境內的一些資產也在海外上市公司的控制之下，海外資產的真實性驗證難度大，容易出現監(jiān)督真空。2015年全國兩會上，全國政協委員、國家審計署原副審計長董大勝稱“央企境外資產基本上未進行過國家審計”。輿論一時嘩然，十余萬億元境外國有資產隨時都面臨著被侵蝕的風險。

最后，信息不對稱和監(jiān)督效果的滯后問題依然存在。

外派監(jiān)事會成員主要是企業(yè)“外部人”，雖有很強的獨立性，但其外部性也導致對企業(yè)財務和經營管理信息的不對稱問題。實行當期監(jiān)督以來，監(jiān)事會參加企業(yè)決策會議、收集財務資料、了解日常經營情況的程序加強了，但對企業(yè)決策過程及背景還未能做到及時、透徹了解。實行當期監(jiān)督后，監(jiān)督檢查報告的時效雖比以往提前了，但監(jiān)督的整改效果滯后問題依然存在。

面對如此新的形勢以及成立十多年來在監(jiān)督檢查過程中不斷出現的問題，監(jiān)事會的體制以及監(jiān)督檢查的方式自然也要作必要調整。

關于外派監(jiān)事會制度的建議

2015年11月，國務院辦公廳關于加強和改進企業(yè)國有資產監(jiān)督防止國有資產流失的意見出臺，進一步明確了：加強和改進外派監(jiān)事會監(jiān)督，對國有資產監(jiān)管機構所出資企業(yè)依法實行外派監(jiān)事會制度。

在實際國資監(jiān)管中，外派監(jiān)事會制度真正發(fā)揮作用，還需要相關人員提高對于外派監(jiān)事的認識，公司法人治理知識的掌握等，仁達方略研究認為應重點從以下幾方面著手改進：

1、完善國有企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督模式下的法律。對混合經濟的企業(yè)，在法律上進一步明確國資監(jiān)管機構向其履行出資人職責的國有控股公司和參股公司，提出外派監(jiān)事人選，及外派監(jiān)事向出資人負責并報告工作的內容，提供法律依據。規(guī)范境外企業(yè)的治理模式，結合監(jiān)管要求和所在國法律，建立科學的公司治理結構，從體制上防止國有資產流失。明確外派監(jiān)事會與內設監(jiān)事會的關系等。

2、創(chuàng)新監(jiān)事會組成人員的選聘、考核。國有企業(yè)監(jiān)事會的選人機制是行政性的，往往是委派制、任命制，國有企業(yè)外派監(jiān)事會組成人員應確定規(guī)范的選聘辦法，加強公開選聘等制度，聘用更加具有專業(yè)素養(yǎng)的人員承擔這項工作。同時制定全覆蓋、可量化、可追溯的考評體系。  

3、明確國有企業(yè)外派監(jiān)事會崗位職責。外派監(jiān)事會必須牢牢把握出資人監(jiān)督的定位，堅持股東至上、過程監(jiān)督、及時性、有效性的原則，以維護出資人合法權益為根本，以財務監(jiān)督為核心，根據有關法律法規(guī)和政策制度的規(guī)定履行職責，同時也要避免外派監(jiān)事會對企業(yè)正常的經營決策和經營活動的干預。

我國國有企業(yè)的外派監(jiān)事會制度的建立和完善，始終伴隨著我國國有企業(yè)現代企業(yè)制度建立的歷史進程，隨著國有企業(yè)公司治理手段熟悉和運用，經過不斷完善的外派監(jiān)事會將扮演越發(fā)重要的角色。

新視角：

央企重組動作頻頻，整合是關鍵

寶鋼和武鋼已宣布重組，市場已對鋼鐵行業(yè)進一步重組為南北兩大鋼鐵集團產生預期；中煤能源和中國神華也有可能。7月29日，中國中鐵與中鐵二局并購重組獲證監(jiān)會通過。未來，央企在軍工、通信、基建、能源、化工等仍有大量企業(yè)存在合并的可能性和必要性。從地方層面來看，地方國企的兼并重組也是重點，多地已設定較為量化的兼并重組目標，要求縮減地方國企數量及打造大型企業(yè)集團。

新一輪國企國資改革有賴于多層次資本市場，除了通過資本市場改制上市成為規(guī)范的公眾公司，國企上市公司以及控股子公司通過兼并重組、資產證券化來推動相關產業(yè)轉型升級，才能真正構建一批具備國際競爭力的優(yōu)秀的國有企業(yè)。

WIND統計數據顯示，在目前A股所有上市公司中，實際控制人為國資委、地方國資委、地方政府、中央國有企業(yè)、地方國有企業(yè)、大學以及集體企業(yè)的上市公司總計多達1010家，占A股所有上市公司的三分之一以上。從估值的角度來看，國企指數（大部分成分股都是國企）的市盈率低于恒生指數的成分股（包括國企和非國企）。因此，從估值或運營的角度而言，均有進一步進行國企改革的必要。

在231家國有上市公司當中，央屬國企占了32家，其余200家為地方國有企業(yè)。數據顯示，在過去的一年當中，共有28家企業(yè)進行了29個重大資產重組項目（含項目終結），約占全部試點企業(yè)的12.12%。其中地方企業(yè)有22家進行了資產重組，占地方國企總量的11.00%。分析人士表示，國企改革步入快車道，有望盤活超萬億的國企存量資產。國企兼并重組大潮即將洶涌而來。

研究表明：有20%的兼并由于談判失敗而流產；有56%的兼并由于整合工作沒有做好，沒有達到預期效益；只有24%的兼并取得了成功?？梢娬瞎ぷ魇玛P企業(yè)兼并重組工作的成敗。“重組后的精明、謹慎的整合是交易最為重要的成功因素。”

在現實的企業(yè)兼并重組中，并不是所有的企業(yè)都把整合的重要性提高到了一定的認識高度，許多企業(yè)在兼并完成后并沒有對目標企業(yè)進行深入、全面的經營戰(zhàn)略和組織文化上的整合，從而也就沒有取得人力資源、組織和制度、文化上的協同效應所帶來的經濟效益。因此，企業(yè)兼并是否成功、有效，不直接表現在兼并本身，關鍵在于兼并重組后的管理整合。

仁達方略經過大量數據調研，結合長期豐富的咨詢實際，總結出了集團企業(yè)在兼并重組后的一系列整合管理對策，從戰(zhàn)略、組織、財務、人力資源等角度進行全方位深入探討，具有極高理論價值和實踐指導意義，能夠為大量集團企業(yè)提高兼并重組效率提供切實可行的幫助。為了更好地說明問題，仁達方略管理大數據中心最新研究報告《國企兼并重組后的管理整合》選取鋼鐵行業(yè)為例，研究國有企業(yè)在并購重組中存在的問題，以及為了取得良好的重組效果，提高重組效益，應從哪些方面著手整合。

戰(zhàn)略整合是核心

并購行為是一種謀求長遠發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，并購企業(yè)是并購交易后產生的一個全新的企業(yè)，新的企業(yè)必然要有新的戰(zhàn)略。并購企業(yè)的戰(zhàn)略制定過程不同于新成立企業(yè)的戰(zhàn)略制定，它是以原并購雙方的戰(zhàn)略為基礎整合而成。戰(zhàn)略整合是并購企業(yè)在綜合分析并購各方企業(yè)的資源狀況及外部環(huán)境的現狀后，在并購各方企業(yè)原有發(fā)展戰(zhàn)略基礎上，制定出并購企業(yè)的總體戰(zhàn)略目標及相關安排和調整的行為，指導企業(yè)的各項經營活動，從而獲得戰(zhàn)略上的協同效應，使企業(yè)獲得一種增強的核心競爭力，實現長期增長和利潤不斷提高的目的。

人力資源整合是難點

企業(yè)并購能否成功，在很大程度上取決于能否有效地整合雙方的人力資源。人力資源整合工作是一項復雜的、充滿變化的系統工程。之所以這樣講，是因為并購將給企業(yè)的管理層和員工帶來心理上的焦慮、煩躁和不安，最終使得企業(yè)生產效率下降，業(yè)績滑坡，尤其是心理上的壓力以及并購后的權力與利益的重新分配，會導致大量核心員工的主動離職，這種情況將給企業(yè)在人力資本和企業(yè)經營業(yè)績上造成雙重損失。在并購整合中，人力資源整合的重要目標之一就是盡量避免或減少這些損失，并購企業(yè)必須采取有效的人力資源整合策略，才能讓收購方公司和被收購方公司的人員能夠密切配臺，并且保持積極性和敬業(yè)精神，使經營活動能夠有機地結合在一起，成功地實現企業(yè)并購，從而實現協同效應及企業(yè)價值的提升。

文化整合是關鍵

企業(yè)文化被視為企業(yè)的靈魂，但企業(yè)文化的整合卻是最不容易實現其最優(yōu)狀態(tài)的。每個企業(yè)都有自己的獨特文化，而人的行動、思維卻有一定的慣性，因此一旦一個企業(yè)的文化已經形成，那么企業(yè)的員工就會按照固定的邏輯思維模式思考和分析問題，形成一定的固化模式。如果在整合中采取的方法不當，來自企業(yè)文化的差異性就會引起大量的沖突。在整合的過程中能否迅速解決管理與文化層面可能發(fā)生的沖突，是并購企業(yè)成功的關鍵。 

對于并購重組的鋼鐵企業(yè)雙方而言，盡管它們都同處于一個行業(yè)，享有同樣的行業(yè)信息和資源，但由于個體實際情況的差異、歷史積淀影響的大小、地域文化的滲透以及企業(yè)獲取行業(yè)信息和資源能力的強弱等等均存在差異，即使情況再相近的兩個企業(yè)并購，也仍會在企業(yè)文化上存在差池。

品牌整合是重點

企業(yè)并購后，品牌的整合非常重要，整合的好，能給企業(yè)帶來重要的品牌擴張效應，通過品牌優(yōu)勢的轉移，可以極大地提高被并購企業(yè)的知名度，擴大其市場占有率，從而提高其經濟效率和企業(yè)效益。品牌整合作為企業(yè)并購完成后整合活動中一部分，對并購目標能否順利實現起著關鍵作用。品牌對并購而言，不僅在于提供了一種獲取穩(wěn)定現金利潤的來源。而且，品牌可能是一種通過并購進行戰(zhàn)略擴張的工具和資本。無論對目標公司還是并購公司而言，品牌資產都是其發(fā)展和經營的重點，品牌整合的構建都是不可或缺的戰(zhàn)略措施，決定著整合工作所帶來的協同作用能否實現。因此，并購后的品牌管理工作不僅不應被忽視，而且應該提到戰(zhàn)略高度進行及時、有效的整合管理。

近期國企重組動作加大，應在重組后加快戰(zhàn)略、人力、文化等管理事項的深層次整合，著眼于企業(yè)內部的業(yè)務布局，著力提升價值鏈上各個環(huán)節(jié)之間的協同效應，才能真正發(fā)揮重組帶來的效益。

行業(yè)觀察：

焦慮的中石油 大刀闊斧地改革才能有效

2015年9月，《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》出臺，明確指出“對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。”此后，石油、天然氣、電力、交通、電信等基礎產業(yè)壟斷行業(yè)紛紛開始行動，中石油近兩年來動作頻頻。

2015年7月，中石油新疆地區(qū)6個石油天然氣區(qū)塊將公開對外招標，這標志著上游油氣資源改革拉開序幕。從此四桶油的日子將結束。

2015年11月，中石油對旗下管道資產進行整合，出售中亞管道公司50%的股權，作價為150億至155億元人民幣的等額美元，同時剝離儲氣庫和昆侖燃氣，標志著開啟中游油氣管道板塊改革的破冰之旅，為其專業(yè)化重組的鋪墊。

2015年12月24日，中國石油整合旗下三家管道公司,建立統一的管道資產管理運營及投融資管道平臺公司——中石油管道有限責任公司（簡稱中油管道）。交易后，中油管道注冊資本將由5000萬元增加至800億元,其中中石油對其持股比例為72.26%。

2016年6月28日，中石油集團召開全面深化改革領導小組第十一次會議，審議工程建設業(yè)務重組改制框架方案，對穩(wěn)步有序推進重組改制工作進行部署。這意味著中石油的國企改革將有重大進展，也是其專業(yè)化重組走出的重要一步。

壟斷行業(yè)高成本、低效率的弊端，已經對經濟社會發(fā)展產生了日益明顯的負面影響，不僅提高了經濟社會發(fā)展成本，也很大程度限制了社會資本的進入，創(chuàng)新成果的應用，以及資源的優(yōu)化合理配置。作為中國最大的油氣公司中石油一動，大半個中國都動起來了。但如果以仁達方略產業(yè)鏈分析模型來解析中石油的改革，其改革力度和改革效果遠不如表面那么動靜大。

放開上游意義不大

油氣體制改革放開上游環(huán)節(jié)培育新的競爭主體是大勢所趨，但目前放開意義不大。

一方面，資源稟賦。原油是古代海洋或湖泊中的生物經過漫長的演化形成的混合物，而我國是陸相成油，來源不會很豐富，油氣資源稟賦。也就是說，中國本就不是一個原油豐富的國家，即使上游放開油氣資源稟賦的實時不可改變，如果要提高產量，勢必要進行不計成本的投入和開發(fā)，這樣以來也就違背了較低成本、提高效率、促進可持續(xù)發(fā)展的改革初衷。

另一方面，國企民企很難實現公平競爭。即使油氣上游改革將放開探礦權、采礦權，并將探礦權、采礦權由登記制改為招標制，民企將獲得更多進口配額，在國內油氣招投標過程中將扮演更重要的角色，民企在產業(yè)鏈前端的影響力會有所攀升。但是出于油氣安全考慮及國企政策性壟斷，配額制度不會大規(guī)模放開，至少短期內無法實現民企和國企公平競爭，上游環(huán)節(jié)始終是民企可望而不可及的領域。

中游放開不夠徹底

隨著管道公司的整合以及工程建設業(yè)務的重組，中石化的改革工作已經逐步推向中游環(huán)節(jié)，專業(yè)環(huán)節(jié)的整合重組是改革的必然之路，但中間環(huán)節(jié)放開不徹底也不會給石油體系的改革帶來根本的成效。

管道、油田服務、基地服務的分拆，解體石油城市的小社會結構符合經濟學的基本原理，分拆的方向是對的。但是，目前的狀況是，即使拆分后，也只能服務中石油這一個客戶，而且管道的容量也是中石油根據自身的需求制定的，根本沒有第三方進入的市場空間。油氣改革還需構建多元的油氣管網運輸體系，將原屬于中石油等企業(yè)的管道業(yè)務獨立出來，通過混合所有制改革或資產出售方式，成立獨立的管網公司，并加強監(jiān)管。

從近年來煉油行業(yè)的集中度便可看出運輸和煉化環(huán)節(jié)民營企業(yè)已經獲得了部分市場份額，再度開放的可能性很小。煉化環(huán)節(jié)和運輸環(huán)節(jié)本就利潤率較低、技術要求較高、環(huán)保標準嚴苛，民營企業(yè)很難與國企展開競爭，即便沒有政策庇護，國企的壟斷地位也將非常牢固，民營煉油企業(yè)多半會選擇自動退出。

下游改革寄予希望

油氣改革的希望在下游環(huán)節(jié)。

下游的放開，將形成一種對上游的倒逼，政府有逐漸放開下游市場的趨勢。適當放開原油使用權、進口權是下游油氣改革的重點。讓外資、民資進來參加競爭，從而沖擊上游，讓三桶油不得不想辦法提高運行效率。

下游銷售環(huán)節(jié)對民企而言意義重大，國家層面也多次出臺舉措力推民營企業(yè)參與終端銷售環(huán)節(jié)，而最終結果卻是民企節(jié)節(jié)敗退，這其中有民企自身的因素，也有國企刻意打壓的影響。然而，最主要的原因是民營加氣站和加油站不能在公平競爭中搶得先機，成品油供應、燃氣供應能力無法與國企相提并論，僅僅憑借服務質量一項指標勝出很難有實質性突破。 

因為受到油氣不景氣的影響，利潤大幅度下降甚至虧損，已經陷入各種問題和焦慮之中，無法解決管理體制的問題和旗下眾多資產和員工的問題，另一方面卻又霸著優(yōu)質的資源不肯放出來，導致錢進不去，也出不來。仁達方略研究認為只有大刀闊斧地改革而不是局部小打小鬧才能真正拯救這些企業(yè)。

報告作者及聲明

作者

仁達方略管理大數據中心

致謝

仁達方略項目中心

聲明

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