“十三五”規(guī)劃制定的成敗，是決定“全面建成小康社會”能否順利實現(xiàn)的關鍵要素之一，制定過程中借鑒歷史經(jīng)驗并給出新的戰(zhàn)略定位，事關全局，關系重大。

黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，中國的“十三五”規(guī)劃處于一個新的歷史轉折點上，這需要我們去思考五年規(guī)劃的新方位，只有當我們能夠回答五年規(guī)劃從哪里來的時候，才能夠更深刻地認知五年規(guī)劃的本質屬性，也能為我們考慮“十三五”規(guī)劃編制提供有益的啟示。

“十三五”增長率以7%為宜

正確處理預期和可能的關系，建議“十三五”規(guī)劃適度從緊，將GDP增長率目標定為7%左右。

從歷史來看，五年計劃指標制定平均大約留有半年的余地。每個時期不同，有的過于冒進，典型的是“二五”計劃，指標定得過高，導致基本都沒能完成;有的又過于保守，譬如“六五”計劃和“八五”計劃，指標定得過低，使得大多數(shù)指標都大幅度超額完成，分別平均完成了1.7倍與2.7倍。其中，最關鍵的是經(jīng)濟增長率指標定得過低，“六五”計劃規(guī)定社會總產(chǎn)值指標增長率為4%，實際增長為11%;“八五”計劃規(guī)定經(jīng)濟增長率為6%，實際增長為11.6%。

中國的經(jīng)濟增長一定程度上確實符合鄧小平同志當年說的是波浪式的前進，經(jīng)過幾年治理整頓之后，又會有一個飛躍。制定“六五”計劃和“八五”計劃的時候，恰恰都處于經(jīng)濟周期下行的低谷時期，大家對經(jīng)濟增長的預期都傾向于保守。同時，經(jīng)濟發(fā)展指導方針的基調都是結構調整與治理整頓。

“十三五”規(guī)劃的起始點和“六五”、“八五”很相似，經(jīng)濟增長率從2007年的峰值到現(xiàn)在已經(jīng)7年，已經(jīng)和前幾輪的下行周期相當，同時也處于結構調整、產(chǎn)業(yè)轉型的時期。因此，“十三五”的經(jīng)濟增長率制定要適度從緊，不必要太保守，要預見到規(guī)劃后半期經(jīng)濟上行的可能，避免重犯“六五”、“八五”的錯誤，由于計劃偏離度太大而失效，不得不進行大幅度修訂。

經(jīng)濟增長率指標的確定對于整個規(guī)劃編制具有確定基調功能。根據(jù)我們估算，“十三五”的潛在增長率在6.7%～7.7%之間。如果從緊，經(jīng)濟增長率指標可以定為7%。此外，經(jīng)濟增長率指標還是一個錨定，具有平抑經(jīng)濟波動，提供穩(wěn)定預期功能，從這個角度看，也是7%為宜。

規(guī)劃要彌補市場失靈

正確處理政府與市場的關系，規(guī)劃要作為彌補市場失靈的資源配置手段。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制轉型，五年計劃已經(jīng)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟計劃轉變?yōu)楣彩聞罩卫硪?guī)劃，經(jīng)濟類的指標從“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%，絕大部分指標都屬于教育、科技、資源環(huán)境、人民生活。

在處理政府與市場在規(guī)劃中的關系時，我們歷史上也有一定的經(jīng)驗教訓，比較重大的轉折是發(fā)生在確立了社會主義市場經(jīng)濟的改革目標之后，“九五”、“十五”計劃就提出五年計劃的指標應該是預測性和指導性的，這符合市場經(jīng)濟基本改革方向。但是也帶來一個問題，如果規(guī)劃不能一定程度上配置資源，實際上就變成“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”，造成規(guī)劃失控。

“十五”計劃表現(xiàn)得比較明顯，污染物減排、經(jīng)濟結構調整，能源節(jié)約的目標都沒有完成?！笆晃濉北容^好地處理了政府與市場在規(guī)劃中的作用，制定了約束性指標，完成情況明顯比“十五”要好得多。

黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，同時要求更好發(fā)揮政府作用。更好發(fā)揮政府作用表現(xiàn)為政府參與資源配置更加積極全面，其中發(fā)展規(guī)劃應該在以下三個方面發(fā)揮資源配置的導向作用：一是對公共資源配置的剛性約束功能;二是對于關系公共利益的社會資源配置的有效引導功能;三是對于社會資源的信號引導功能。

規(guī)劃內容可以分為預測性、導向性、約束性三個部分，建議可以將“十一五”以來的指標兩分法變?yōu)槿址?，將預期性指標取消，代以預測性指標和導向性指標，保留約束性指標，其他內容也可以做相應調整。

規(guī)劃要引導地方職能轉型

正確處理中央與地方的關系，以規(guī)劃引導地方政府職能轉型。

改革開放以來，我國將五年規(guī)劃的制定權和實施權高度下放的同時，保持了中央對地方的有效政治引導，中央和地方的目標逐步趨于相容，“十二五”規(guī)劃兩者目標一致性程度達到了75%。另一方面，中央政治引導并不足以約束地方最大化自身投資、財政收入、經(jīng)濟增長的沖動。

目前，指標制定的層層加碼機制并未改變，國家制定的“十一五”規(guī)劃經(jīng)濟增長率為7.5%，省級為10.1%，地市級為13.1%，到縣級就成了14.2%。地方政府具有最大化投資和財政收入的強烈動機。國家規(guī)劃很早就取消了投資與財政收入的指標，但是我們可以看到，各級地方政府大多仍然保留財政收入、投資增長的指標。

“十三五”規(guī)劃需要發(fā)揮引導地方政府從發(fā)展主體轉向推動發(fā)展主體，同時，需要強化規(guī)劃對地方政府行為的規(guī)范與約束功能。

首先，建議改變地市級以下政府自主編制五年規(guī)劃的方式，采取先下后上，幾下幾上的方式，并要求其在提交本級人大審議之前，先要得到上級政府的批準。從而推動上位規(guī)劃的落地，同時也強化了規(guī)劃對地方政府的約束功能。

其次，建議將主體功能區(qū)的分類考核機制引入到“十三五”規(guī)劃，對于生態(tài)保護、改善民生任務重的地區(qū)取消GDP考核，引導地方競爭從經(jīng)濟增長競爭更多地轉向公共服務提供競爭。

“全面發(fā)展”要求規(guī)劃的總體性

正確處理重點和全面的關系，將五年規(guī)劃名稱調整為“中華人民共和國國家發(fā)展五年規(guī)劃綱要”。

歷史上，我國的五年計劃名稱曾經(jīng)做過兩次調整，第一次是從“六五”計劃開始，將發(fā)展國民經(jīng)濟五年計劃，改為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃，第二次是“十一五”規(guī)劃將五年計劃改為五年規(guī)劃。

目前，五年規(guī)劃內容已經(jīng)大大超出了經(jīng)濟和社會的范圍，成為全面的國家發(fā)展規(guī)劃，特別是黨的十八大提出了經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明的社會主義現(xiàn)代化建設總體布局，國家“十三五”規(guī)劃將全面涵蓋“五位一體”的內容。

建議從“十三五”規(guī)劃開始，將五年規(guī)劃名稱調整為“中華人民共和國國家發(fā)展第××個五年規(guī)劃綱要”，以更加名副其實。

“十三五”規(guī)劃要兼顧2030遠景

正確處理中期與長期的關系，制定“十三五”規(guī)劃的同時制定2030年遠景目標綱要。

“十三五”規(guī)劃的完成，標志黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。由于黨的代表大會尚未提出2030年目標，這就出現(xiàn)了五年規(guī)劃目標和中長期目標如何銜接的問題。

“九五”計劃也恰好是實現(xiàn)我國第二步戰(zhàn)略目標的最后五年，同時又缺乏更長遠的目標指引，在制定“九五”計劃的同時也制定了2010年遠景目標，這為黨的十六大提出全面建設小康社會的2020年目標奠定了基礎。建議參考這一做法，在制定“十三五”規(guī)劃的同時制定2030年遠景目標綱要，并為黨的二十大提出2050目標奠定基礎。

處理好決策科學化與民主化關系

正確處理決策科學化與民主化的關系，創(chuàng)新機制擴大公眾參與的形式與渠道?！笆濉庇媱澮詠?，我國意在五年規(guī)劃編制過程中引入了公眾建言獻策機制，并不斷完善。但是，公眾參與環(huán)節(jié)過于單一，且在政策制定的后期，公眾參與程度較低，公眾影響有限。建議通過機制創(chuàng)新，進一步開辟公眾參與的渠道，創(chuàng)新公眾參與方式，提高公眾參與程度和參與質量：

首先，創(chuàng)新機制開展廣泛的政策協(xié)商與政策討論。建議公開五年計劃階段性編制面臨的問題和難點，以及不同的政策方案之間的分歧，通過網(wǎng)絡、媒體等渠道來廣泛征求不同意見，展開廣泛的討論，使規(guī)劃編制過程成為最大程度凝聚社會共識的過程。

其次，目前的建言獻策活動主要是征集公眾的意見，是集中民眾智慧的過程，同時還要有集中民眾意愿的正式環(huán)節(jié)設計，通過識別公眾需求和偏好，來使得規(guī)劃更大程度反映公眾需要。廣泛聽取社會各界的意見，進一步增強公眾的利益表達，偏好表達，使之成為計劃優(yōu)先次序選擇的重要依據(jù)。

再次，中國的五年規(guī)劃不到最后公布的一刻，都屬于高度保密的內容，公眾不識廬山真面目，對于規(guī)劃往往知之不多。建議公開不同階段的文本和重要的決策過程，讓公眾了解政府在做什么，以消除對政策決策過程的各種錯誤印象，并引導公眾更多地參與到?jīng)Q策過程中來。

最后，公眾參與需要互聯(lián)網(wǎng)思維。移動互聯(lián)網(wǎng)為更大范圍、更為直接、更小成本的公眾參與創(chuàng)造了可能。決策者不但可以通過微博、微信公眾號等開放公眾直接參與的渠道，同時更重要的還可以通過微信群等方式，依托不同層級的社會架構，組織全社會廣泛召開五年規(guī)劃的網(wǎng)絡研討會，進行大規(guī)模的政策辯論和政策討論。

文丨鄢一龍 清華大學國情研究院助理研究員