來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

經(jīng)過(guò)三十多年的改革，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府附屬物的地位轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)主體，其資本組織形態(tài)已由完全單一的國(guó)有獨(dú)資形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N類型的混合所有制形式。這種深刻變革，使得我國(guó)企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力空前增強(qiáng)。特別是國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的建立和不斷完善，更是一個(gè)重大的歷史性進(jìn)步。然而，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求相比，也還存在很大距離。國(guó)有企業(yè)、特別是國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)在改革和發(fā)展中也還存在許多深層的矛盾。其中，一個(gè)突出的問(wèn)題，就是整體轉(zhuǎn)制和整體上市的企業(yè)還是少數(shù)。絕大多數(shù)大型集團(tuán)企業(yè)的母公司和總公司還都是國(guó)有獨(dú)資公司，并且由此帶來(lái)了許多體制和機(jī)制上的弊端。因此，“十二五”時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)將是推進(jìn)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)母公司層面的股份制改革。

一、母公司和總公司采取國(guó)有獨(dú)資公司形式帶來(lái)的問(wèn)題

大型集團(tuán)企業(yè)的母公司和總公司采取國(guó)有獨(dú)資公司形式，必然會(huì)帶來(lái)體制不順、資本運(yùn)營(yíng)效率不高等一系列問(wèn)題。

1.出資機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系不順。黨的十六大之后，深化國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重大措施，就是建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。但直到目前為止，這項(xiàng)制度仍很不完善。國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的核心，是建立代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)能的出資機(jī)構(gòu)。這種出資機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與其他非國(guó)有資產(chǎn)出資機(jī)構(gòu)和出資人具有同等的權(quán)能。即投資收益權(quán)、按照法定程序參與重大決策權(quán)和聘請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者權(quán)、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等。這樣，才能確保不同所有制的投資者平等競(jìng)爭(zhēng)。但在這些權(quán)能的行使上，各級(jí)出資機(jī)構(gòu)至今仍存在著缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象。如投資收益權(quán)還不到位;仍存在越級(jí)行使出資人權(quán)能和忽視其他出資人權(quán)利的現(xiàn)象，以及還行使某些公共管理權(quán)利等。這既影響了不同所有制企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，也限制了國(guó)有企業(yè)自身的活力。在國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)的母公司和總公司以國(guó)有獨(dú)資公司形式存在的情況下，就很難理清它與出資機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，這也是各級(jí)出資機(jī)構(gòu)在權(quán)能上存在缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象的根本原因。

2.企業(yè)內(nèi)部體制不順。企業(yè)內(nèi)部體制不順主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于幾乎所有企業(yè)的母公司和總公司都還是國(guó)有獨(dú)資公司，而獨(dú)資公司是無(wú)法建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)的。公司制的核心是法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)的核心，則是由股權(quán)多元化而產(chǎn)生的利益不一致所形成的利益制衡機(jī)制。很顯然，獨(dú)資公司不具備這種利益制衡機(jī)制，這正是國(guó)有獨(dú)資公司在監(jiān)管方面屢屢出現(xiàn)問(wèn)題的體制性原因。國(guó)際上一些大的跨國(guó)公司大都是母公司為股權(quán)多元化的股份公司或上市公司。這些股份公司或上市公司再在世界各地建立獨(dú)資的投資公司，由其與所在國(guó)的企業(yè)合資建立股權(quán)多元化的股份公司或上市公司，而我們則正好相反;二是這些獨(dú)資的母公司，對(duì)子公司又習(xí)慣于運(yùn)用行政手段進(jìn)行管理。正像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)企業(yè)的管理一樣，這就極大地限制了作為生產(chǎn)力和資本運(yùn)營(yíng)主陣地的子公司的積極性和主動(dòng)性。

3.資本運(yùn)營(yíng)效率不高。由于在作為生產(chǎn)力和資本運(yùn)營(yíng)主陣地的子公司之上存在著一個(gè)權(quán)利集中的國(guó)有獨(dú)資母公司，而且一些母公司機(jī)構(gòu)龐大，部門(mén)林立，運(yùn)行成本很高，但效率較低，這就必然影響整個(gè)國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率?？梢哉f(shuō)，這是在一些國(guó)有大型企業(yè)中“生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求”的集中表現(xiàn)。特別是在國(guó)有資本預(yù)算制度沒(méi)有建立或不健全的情況下，很多企業(yè)的子公司都將利潤(rùn)上繳給母公司，而一些母公司卻不向國(guó)家上繳利潤(rùn)，這就形成了某些母公司旱澇保收、高管人員收入水平偏高、報(bào)酬與貢獻(xiàn)脫節(jié)、坐吃國(guó)有資本利潤(rùn)的情況。它既加大了國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)成本，又嚴(yán)重影響了子公司的積極性。

二、推進(jìn)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)母公司層面股份制改革的構(gòu)想

根據(jù)上述情況，特提出以下推進(jìn)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)母公司層面股份制改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的構(gòu)想。

1.準(zhǔn)確確定國(guó)有資產(chǎn)出資機(jī)構(gòu)的職能定位。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資機(jī)構(gòu)(國(guó)資委和國(guó)資局)的建立和不斷完善，對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革發(fā)揮了積極而重大的作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，其職能定位還很不明確、不準(zhǔn)確。從2009年5月1日起，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》已正式實(shí)施。按照其規(guī)定，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須成為“干干凈凈”的出資人，不再履行或代行任何行政管理職能，但現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制還很不適應(yīng)這種要求。建議將現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩大部分：一部分作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)(委、局、辦)，回到各級(jí)政府序列，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能;另一部分則改組為各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)總公司，行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，并以投資者的身份，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的投資和經(jīng)營(yíng)。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)(委、局、辦)與各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)總公司是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，即政府與企業(yè)的關(guān)系。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管下，國(guó)有資產(chǎn)總公司作為國(guó)有資產(chǎn)出資機(jī)構(gòu)，要確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和投資結(jié)構(gòu)的合理性。

2.對(duì)國(guó)有大型骨干企業(yè)進(jìn)行分類改革與管理。首先，要按照建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，準(zhǔn)確而合理地確定國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的范圍?！豆痉ā芬?guī)定，生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司，可實(shí)行國(guó)有獨(dú)資公司形式。這里所指的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司，一般應(yīng)包括那些關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全的行政壟斷行業(yè)，如重要的軍工企業(yè)、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備企業(yè)以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)決定的自然壟斷企業(yè)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)的公共企業(yè)等。此外，還應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要程度，確定國(guó)有絕對(duì)控股、相對(duì)控股和參股企業(yè)的范圍。當(dāng)然，這些范圍并不是一成不變的，要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和確保國(guó)家安全的需要，隨時(shí)加以調(diào)整。對(duì)少數(shù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，要實(shí)行特殊的管理辦法，不一定要建立所謂的現(xiàn)代企業(yè)制度。而對(duì)那些非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，一般都應(yīng)在股權(quán)多元化、分散化、合理化的基礎(chǔ)上，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。

3.對(duì)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行母公司層面的股份制改革和改組。在上述分類改革和管理的基礎(chǔ)上，必須對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行母公司層面的股份制改革和改組。除少量需要采取國(guó)有獨(dú)資形式的特殊企業(yè)外，對(duì)其他母公司采取獨(dú)資形式的集團(tuán)公司，可實(shí)行以下改革改組措施：一是把母公司改造為投資主體多元化的股份公司或上市公司，即所謂整體改制或整體上市。其國(guó)有股份由上述國(guó)有資產(chǎn)總公司直接持有，行使出資人權(quán)能;二是把母公司改組為純粹的控股公司或投資公司，作為股東公司持有子公司的股份，并大大精簡(jiǎn)其機(jī)構(gòu)，使其成為上述國(guó)有資產(chǎn)總公司的子公司或分公司。同時(shí)做大做強(qiáng)已有的上市公司，使其成為新的集團(tuán)公司的母公司。實(shí)際上，有些大型集團(tuán)公司，如中國(guó)海洋石油等，在這方面已經(jīng)邁出了重要的步伐。此外，各投資公司和被改造的集團(tuán)公司的母公司，還可以根據(jù)情況進(jìn)行跨行業(yè)投資，以減少投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。

在上述改革改組過(guò)程中，還需要做好兩方面的工作：一是對(duì)現(xiàn)有集團(tuán)公司中尚未轉(zhuǎn)制的子公司、分公司和存續(xù)企業(yè)，進(jìn)行大力度的資產(chǎn)整合和重組，并在資產(chǎn)整合和重組的基礎(chǔ)上，實(shí)行股份制改造或上市改革。其國(guó)有股份由改革后的母公司，即投資公司或股東公司持有，或直接由國(guó)有資產(chǎn)總公司持有。其業(yè)務(wù)范圍可以擴(kuò)展到全社會(huì)，不僅可以為原有的企業(yè)服務(wù)，也可以為其他企業(yè)服務(wù)，就像中國(guó)電信被改組為電信運(yùn)營(yíng)商和電信服務(wù)商兩大公司一樣。這樣，就會(huì)大大提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率;二是對(duì)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)的重組，要以被改造后的母公司或新組建的國(guó)有資產(chǎn)總公司為主體來(lái)進(jìn)行。改組的目標(biāo)，是把國(guó)有資產(chǎn)以國(guó)有股的形式集中到優(yōu)勢(shì)企業(yè)，以便把少數(shù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)做大做強(qiáng)，而不是像以往的做法那樣，把一些企業(yè)用行政手段合并在一起。這樣，既有利于不同所有制和不同資本結(jié)構(gòu)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，又有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部)