仁達(dá)方略研究中心· 國(guó)資監(jiān)管課題研究

國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào)

轉(zhuǎn)變國(guó)資委職能一直是國(guó)企改革的“重頭戲”，方向?yàn)閺摹肮芙?jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，而國(guó)資委經(jīng)營(yíng)放權(quán)從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本是改革的核心議題。

4月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào)），其強(qiáng)調(diào)以管資本為主的職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定了國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，明確了國(guó)資委具體職能定位，清晰了監(jiān)管層權(quán)力和責(zé)任清單，核心目的就在于調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，放權(quán)搞活國(guó)有企業(yè)。未來管企業(yè)的模式將徹底被取代，以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為主要平臺(tái)的管資本將成為主旋律，企業(yè)由此獲得更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》這一國(guó)改綱領(lǐng)文件頒布，標(biāo)志著國(guó)企國(guó)資改革向前邁進(jìn)了重要一步。

政策解讀

仁達(dá)課題組系統(tǒng)梳理了十八屆三中全會(huì)以來黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)國(guó)企國(guó)資改革一系列重大政策脈絡(luò)，研讀領(lǐng)會(huì)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》 (國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào))政策實(shí)質(zhì)精粹，進(jìn)行如下解讀。

《方案》核心要點(diǎn)可以歸納提煉為：明確國(guó)資委定位是前提，經(jīng)營(yíng)放權(quán)是核心內(nèi)容，職能轉(zhuǎn)變是重要任務(wù)，加強(qiáng)黨的建設(shè)是特色。

解讀一：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，這是改革的核心議題

上圖所示：《方案》在指導(dǎo)思想上，突出“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”，強(qiáng)調(diào)“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變”，這是改革的核心議題。

解讀二：準(zhǔn)確定位、科學(xué)界定國(guó)資監(jiān)管邊界—“管資本”基礎(chǔ)和前提

上圖所示：《方案》基本原則規(guī)定，“堅(jiān)持準(zhǔn)確定位。科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/span>

該項(xiàng)規(guī)定是整個(gè) “以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變”的基礎(chǔ)和前提。只有明確了國(guó)務(wù)院國(guó)資委的職能定位，才能在未來的改革中劃清權(quán)力和責(zé)任的界限，真正建立出資人監(jiān)管的權(quán)利和責(zé)任清單，健全監(jiān)管制度體系，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

解讀三：放權(quán)是核心內(nèi)容——強(qiáng)化3項(xiàng)管資本職能，精簡(jiǎn)國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)

《方案》提出要強(qiáng)化3項(xiàng)管資本職能(完善規(guī)劃投資監(jiān)管，制定央企國(guó)資布局結(jié)構(gòu)整體規(guī)劃;改進(jìn)投資監(jiān)管方式，探索實(shí)施特別監(jiān)管制度；落實(shí)企業(yè)投資主體責(zé)任，開展第三方評(píng)估等)，精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26個(gè)，下放事項(xiàng)9個(gè)，授權(quán)事項(xiàng)8個(gè)。

此次放權(quán)更強(qiáng)調(diào)企業(yè)自主決策，明確了國(guó)資委具體職能定位，清晰了監(jiān)管層權(quán)力清單，給予了企業(yè)更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)有企業(yè)的活力將進(jìn)一步釋放。

解讀四：國(guó)資委新設(shè)三大監(jiān)督局，打造國(guó)資監(jiān)管閉環(huán)

2016年10月26日，國(guó)資委宣布新設(shè)三大監(jiān)督局，代替原監(jiān)事會(huì)工作局，具體負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)反映問題的深入核查、分類處置、整改督辦工作，組織開展國(guó)有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，提出責(zé)任追究意見。

根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào)文件，此次國(guó)資委整合內(nèi)部資源，設(shè)立三大監(jiān)督局(監(jiān)督一局、監(jiān)督二局、監(jiān)督三局)，帶有政府部門、權(quán)力部門的性質(zhì)。以國(guó)資委黨委會(huì)和主任辦公會(huì)、分管委領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)事會(huì)主席為主體，形成領(lǐng)導(dǎo)決策、協(xié)調(diào)處置、監(jiān)督報(bào)告等"三個(gè)平臺(tái)"。監(jiān)督局將會(huì)與監(jiān)事會(huì)形成"一前一后" 監(jiān)管閉環(huán)和互相配合的關(guān)系，由此實(shí)現(xiàn)“監(jiān)事會(huì)發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督局解決問題”。

三個(gè)監(jiān)督局、國(guó)有資產(chǎn)投資公司試點(diǎn)的設(shè)立，反映了國(guó)務(wù)院國(guó)資委“管經(jīng)營(yíng)”的機(jī)制在弱化，“管資本”機(jī)制得到強(qiáng)化，國(guó)資委正在向監(jiān)管者角色靠攏。

解讀五：精簡(jiǎn)放權(quán)與完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合五項(xiàng)舉措

《方案》特別強(qiáng)調(diào)要將精簡(jiǎn)監(jiān)管事項(xiàng)與完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，落實(shí)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)的活力，提高監(jiān)管效率，并在此過程中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

這是改革的核心要義和最終目的，只有確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和搞活企業(yè)共同實(shí)現(xiàn)，才是此次改革的真正勝利。

解讀六：改進(jìn)、創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管方式、手段

上圖所示：按照事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責(zé)要求，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，更多采用市場(chǎng)化、法治化、信息化監(jiān)管方式，提高監(jiān)管針對(duì)性、實(shí)效性。

解讀七：國(guó)資委“三層結(jié)構(gòu)”監(jiān)管打造“市場(chǎng)化出資人”

上圖所示：根據(jù)中發(fā)[2015]22號(hào)，國(guó)有資產(chǎn)管理架構(gòu)由“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”兩層(級(jí))變?yōu)椤皣?guó)資委—國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司—經(jīng)營(yíng)性國(guó)企”三層(級(jí))結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政府和企業(yè)剝離，從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

《方案》實(shí)踐價(jià)值及政策影響

在我國(guó)，國(guó)資監(jiān)管、授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革仍處于由傳統(tǒng)“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”兩層結(jié)構(gòu)向“國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—混合所有制企業(yè)”三層結(jié)構(gòu)過渡階段，改革進(jìn)入深水區(qū)攻堅(jiān)區(qū)后，出現(xiàn)一些深層問題，究其根源在于體制壟斷、國(guó)資監(jiān)管方式、手段和管理模式制約。

從十八屆三中全會(huì)決定發(fā)布到2015年“1+N”總體實(shí)施方案出臺(tái)，從2014年國(guó)資委首批“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)到2016年“十項(xiàng)改革”試點(diǎn)，國(guó)企改革實(shí)際效果，遠(yuǎn)未達(dá)到中央要求和社會(huì)期待。

一項(xiàng)針對(duì)37家省級(jí)地方國(guó)資委調(diào)查顯示，各地方改組或組建兩類公司主要遇到兩方面問題。

數(shù)據(jù)來源：國(guó)務(wù)院國(guó)資委

上圖所示：37家省級(jí)國(guó)資委改組或組建兩類公司過程中，22家提到國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司定位難以確定，32家提到國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)模式不明確，12家提到對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的監(jiān)管模式還需探索。

國(guó)企國(guó)資改革深層矛盾問題突出表現(xiàn)：

上圖所示：改組或組建兩類過程中，主要出現(xiàn)幾種典型錯(cuò)誤傾向：33家省級(jí)國(guó)資委提到，要防止行政化，疊床架屋，增加管理鏈條，防止簡(jiǎn)單翻牌;20家提到防止資本投資、運(yùn)營(yíng)公司被虛化;11家提到防止影響企業(yè)活力。

仁達(dá)方略課題組認(rèn)為：

“三層結(jié)構(gòu)”監(jiān)管體系下，國(guó)務(wù)院國(guó)資委職能定位不準(zhǔn)、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司平臺(tái)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有理清楚。這是造成國(guó)企改革遲緩、甚或止步不前最為突出問題。

《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào))發(fā)布，科學(xué)界定了國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，劃清國(guó)資監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任界限，從制度層面消除國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在“越位、缺位、錯(cuò)位問題”。明確了國(guó)資委的具體職能定位，清晰了監(jiān)管層的權(quán)力清單，給予了企業(yè)更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

《方案》落實(shí)，對(duì)加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和配置效率，搞活國(guó)有企業(yè)，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變” 具有重大實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值，并將產(chǎn)生重要深刻影響。

<全文完>

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