在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景依舊不明朗、國(guó)際金融市場(chǎng)依舊跌宕起伏以及“十四五”規(guī)劃編制的特殊背景下，城投公司的發(fā)展與城市整體發(fā)展的大格局息息相關(guān)。城投公司作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和城市經(jīng)營(yíng)的必然產(chǎn)物，是城市建設(shè)體制改革特別是城建投融資體制改革的必然結(jié)果。其作為政府推進(jìn)城市建設(shè)、改進(jìn)民生的重要手段，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一直發(fā)揮著舉足輕重的作用，特別是黨的十九大以來(lái)，我國(guó)城投公司對(duì)照以一流狀態(tài)建設(shè)一流城市的要求，結(jié)合城投實(shí)際，必須在加快城市國(guó)際化、實(shí)施國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面依然起著關(guān)鍵的作用。與此同時(shí),隨著我國(guó)城投公司的不斷發(fā)展,也出現(xiàn)了一些需要關(guān)注的諸多問(wèn)題，諸如常見(jiàn)的負(fù)債較多、難以獲得足夠的融資、對(duì)財(cái)政和土地依賴性強(qiáng)、償債壓力逐步增加等,這在一定程度上已經(jīng)開(kāi)始危及到國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。在此大的背景下，城市興，城投方可興；城市敗，城投則必?cái)?。“十四五”時(shí)期是我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)新征程的重要機(jī)遇期。城投企業(yè)在“十四五”時(shí)期面臨的內(nèi)外環(huán)境會(huì)更加復(fù)雜。那么，如何才能使我國(guó)城投公司在轉(zhuǎn)型過(guò)程中朝著健康永續(xù)發(fā)展為此，仁達(dá)方略以“十四五”規(guī)劃編制下我國(guó)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)與路徑抉擇為題，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行深入分析和研究：

一、當(dāng)前我國(guó)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困境

我國(guó)城投行業(yè)經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，一度憑借政府信用和城市土地等資源，主動(dòng)承擔(dān)起國(guó)家保增長(zhǎng)的任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融服務(wù)地方發(fā)展起到橋梁作用。但是，由于種種原因所致，使得近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府各種積極投入各種項(xiàng)目的建設(shè)，資金需求量缺口不斷加大，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上漲。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截止2019年6月末，地方政府債務(wù)余額已突破20萬(wàn)億元，雖在限額范圍之內(nèi)，但還是存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，以至造成一些地方政府為了保住當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，不斷上馬各種建設(shè)項(xiàng)目，資金需求量巨大，借債搞項(xiàng)目的沖動(dòng)強(qiáng)烈。再加上地方政府承擔(dān)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、水利等各種民生項(xiàng)目也越來(lái)越多，資金缺口也不小，大都只能依靠借債才能舉辦。從近3年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏看，明顯呈現(xiàn)出不斷加速的走勢(shì)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2019年1-6月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券28372億元，較2018年同期增長(zhǎng)了101.1%。明顯高于國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值（90-150%）的最上限，超出了可控范圍。為了順應(yīng)政策環(huán)境變化，城投公司必須進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過(guò)提升公司盈利能力，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，分擔(dān)財(cái)政償債壓力，彌補(bǔ)城建資金缺口，為城市建設(shè)和發(fā)展提供更有力的支持。具體而言，目前我國(guó)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展主要遇到下列幾個(gè)方面的困境：

1.行業(yè)政策趨緊，融資渠道不暢。近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了系列融資平臺(tái)管控政策，特別是50號(hào)、87號(hào)、23號(hào)這三個(gè)文件的頒布，對(duì)城投公司傳統(tǒng)的融資渠道和融資模式進(jìn)一步提出了新要求，要求其防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，按照“穿透原則”和“還款能力評(píng)估原則”，評(píng)估城投公司的還款能力和還款來(lái)源，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就使得城投公司融資渠道日漸縮窄，資金面臨很大的壓力。

2.償債機(jī)制缺乏，資源整合不充分。發(fā)行企業(yè)債是城投公司發(fā)展的另一個(gè)方向，但涉及發(fā)債額度和凈資產(chǎn)數(shù)，這些都有硬指標(biāo)的要求，門(mén)檻較高而且好多業(yè)務(wù)與相關(guān)主管部門(mén)職能交叉。歷史負(fù)債較重，銀行信貸議價(jià)能力不足。再加之我國(guó)部分地區(qū)城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂，管理層疊嚴(yán)重，沒(méi)能高水平的利用城投公司資產(chǎn)龐大的優(yōu)勢(shì)進(jìn)而創(chuàng)新創(chuàng)新融資渠道，影響了城投公司高水平發(fā)展的進(jìn)程，進(jìn)而使得一些中小城投公司資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。如果不及時(shí)處理好這些問(wèn)題，必將給城投公司的持續(xù)發(fā)展和后續(xù)融資帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前的這種靠負(fù)債融資的方式不但不能做到融資渠道的多元化，也會(huì)影響城投公司的發(fā)展。

3.城投公司沒(méi)有很好地利用產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)來(lái)盤(pán)活資產(chǎn)，對(duì)于資產(chǎn)的運(yùn)作顯得經(jīng)驗(yàn)不足。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積累，我們形成的巨量的存量資產(chǎn)，而這些在現(xiàn)有的城市資產(chǎn)中占有較大的比重。我們以前的政府和相關(guān)主管部門(mén)既是“運(yùn)動(dòng)員”也是“裁判”，從而造成了這一部分的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，業(yè)主不明確，權(quán)責(zé)不清晰，這就造成前期立項(xiàng)時(shí)積極爭(zhēng)取，建設(shè)時(shí)大干快上，但是當(dāng)建成后卻出現(xiàn)了管理真空的尷尬局面。那么，到底怎樣才能在資本市場(chǎng)上運(yùn)用企業(yè)上市、轉(zhuǎn)讓、重組等手段做好風(fēng)險(xiǎn)控制呢，這是當(dāng)前我國(guó)城投公司必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

4.經(jīng)營(yíng)體制欠缺，健康發(fā)展受限。一方面，城投公司主要負(fù)責(zé)人一般都是由政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)兼任，政府部門(mén)會(huì)直接參與城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任務(wù)，盈利性較弱；另一方面城投公司絕大部分業(yè)務(wù)的開(kāi)展需要依靠政府，融資需要政府兜底，嚴(yán)重缺乏行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。目前城投公司普遍存在政企不分、主業(yè)不明、激勵(lì)機(jī)制缺乏、市場(chǎng)化選人用人制度欠缺，核心崗位所需的技術(shù)型人才流失等問(wèn)題。在當(dāng)前激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，城投公司不轉(zhuǎn)型，則很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、當(dāng)前我國(guó)城投公司轉(zhuǎn)型的主要?jiǎng)右?/span>

1. 政策變動(dòng)倒逼平臺(tái)轉(zhuǎn)型。所謂城投公司轉(zhuǎn)型，即是政策不利變動(dòng)的改革倒逼。同時(shí)也是在國(guó)有資產(chǎn)改革背景下平臺(tái)朝著市場(chǎng)化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖。隨著地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展，政府部門(mén)日益認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)監(jiān)管的重要性。為此，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等相繼出臺(tái)多個(gè)重要文件，以此規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作管理，也為平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了一定的內(nèi)生動(dòng)力。

2.城市發(fā)展需要有利于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。由于政策的滯后效應(yīng)，城投公司在短期內(nèi)完全剝離政府融資職能的可能性很小。因此，城投公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將仍然是地方政府推進(jìn)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的重要載體。從目前情況來(lái)看，政府投融資平臺(tái)的政府性融資職能逐漸剝離，平臺(tái)公司本身的傳統(tǒng)融資難以得以延續(xù)發(fā)展。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的提升和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，城市運(yùn)營(yíng)、城市管理是未來(lái)城投公司發(fā)展的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，城投公司城市運(yùn)營(yíng)職能會(huì)不斷加強(qiáng)。無(wú)論轉(zhuǎn)型前后，還是轉(zhuǎn)型過(guò)程中，也不論不同階段采取何種投融資模式，平臺(tái)公司的投融資職能都始終存在且為當(dāng)?shù)卣某墙ê徒?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，亦要往這個(gè)方向傾斜。因此，各級(jí)地方政府都應(yīng)該對(duì)平臺(tái)公司的發(fā)展和轉(zhuǎn)型給予高度的重視和大力的支持。

3.公司生存發(fā)展需要平臺(tái)轉(zhuǎn)型。過(guò)去一度的重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重融資輕管理的運(yùn)作模式導(dǎo)致政府投融資平臺(tái)缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機(jī)制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和資源支持的減少，要求政府投融資平臺(tái)必須進(jìn)行內(nèi)部體制機(jī)制的變革和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)金流是企業(yè)的生命線，尤其是對(duì)亟需實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司而言。打造現(xiàn)金流，尋找贏利點(diǎn)，為企業(yè)的生存和發(fā)展而戰(zhàn)，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

4.城投公司轉(zhuǎn)型需要有利于吸引社會(huì)資本。現(xiàn)金流是企業(yè)的生命線。過(guò)去曾一度采取重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重融資輕管理的運(yùn)做法，結(jié)果導(dǎo)致城投公司缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機(jī)制。城投公司作為金融機(jī)構(gòu)與地方政府開(kāi)展銀政合作的主要抓手，應(yīng)當(dāng)在滿足監(jiān)管政策的前提下實(shí)現(xiàn)政府資源科學(xué)配置、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡、融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作，將城投公司打造為融資、融智、融制、融商的綜合載體，方可吸引社會(huì)資本參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

三、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展三種趨勢(shì)

近年來(lái)，城投公司的轉(zhuǎn)型走到了十字路口。根據(jù)近3年來(lái)國(guó)家債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)表明，其中平臺(tái)公司7170個(gè)。隨后43號(hào)文出臺(tái)，一時(shí)間，風(fēng)聲鶴唳，行業(yè)同病相憐之際，公司債新政出臺(tái)，城投公司曙光重現(xiàn)；2015年，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)，隨之PPP異軍突起，城投公司又找回了往日的熟悉軌跡和活力，基金、非標(biāo)一個(gè)個(gè)隱患從此深植各地，50號(hào)文件的出臺(tái)，卻扎扎實(shí)實(shí)的驚醒了城投人。非改即消，路在何方？

城投公司作為一個(gè)中國(guó)特色的產(chǎn)物，上沒(méi)有部委，下沒(méi)有廳局，但是城投公司卻是中國(guó)政府體制內(nèi)唯一的一個(gè)利他因子，不局限于單獨(dú)部門(mén)的任務(wù)與利益，致力于城市的整體發(fā)展。也正因?yàn)槿绱?，城投公司深受各地政府領(lǐng)導(dǎo)青睞，在現(xiàn)有地方發(fā)展和政績(jī)考核體制下，地方政府有著足夠的原動(dòng)力，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入城投，從而推動(dòng)四資的循環(huán)發(fā)展。但是城投公司在通往市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的道路上，其命運(yùn)確實(shí)出現(xiàn)了很大的不確定性，如果需要對(duì)其未來(lái)的發(fā)展尤其是2020年地方政府債務(wù)置換結(jié)束后做出一個(gè)展望的話，我認(rèn)為整合發(fā)展是一個(gè)方向，板塊重構(gòu)是一個(gè)方向，另一個(gè)是集團(tuán)管控。

1.第一種趨勢(shì)是整合發(fā)展。股權(quán)整合往往是企業(yè)做大的第一步，畢竟沒(méi)有了政府的顯性信用支持，城投公司首先需要在適應(yīng)新環(huán)境中維持過(guò)去債務(wù)滾動(dòng)能力，才能繼續(xù)討論降低債務(wù)成本、企業(yè)持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。對(duì)于城投公司這種不以盈利最大化為目的的特殊類(lèi)經(jīng)營(yíng)企業(yè)而言，其存在的必要性就是如何化解部分城市投資項(xiàng)目弱盈利甚至不盈利與真正市場(chǎng)化之間的矛盾。所以規(guī)模優(yōu)勢(shì)對(duì)于缺乏盈利能力的城投公司來(lái)說(shuō)，仍然是維持持續(xù)融資能力的前提。因此，整合發(fā)展的第一步就是借助于規(guī)模優(yōu)勢(shì)淡化公益性色彩、提高企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)潛力，在穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上再以業(yè)務(wù)擴(kuò)展為方向成立新的子公司，進(jìn)一步多元化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。

2.第二個(gè)趨勢(shì)是板塊重組。城投成立以來(lái)，我們一直戲稱(chēng)為三代公司，代融資、代建設(shè)、代還款，顯然從43號(hào)文、50文以來(lái)，這種模式已不可持續(xù)，因此我認(rèn)為一個(gè)地級(jí)市最多一到兩個(gè)平臺(tái)，一個(gè)縣域打造一個(gè)主平臺(tái)，從職能上來(lái)講，主要兩大塊，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的平臺(tái)，資本運(yùn)作的平臺(tái)。雖然這次剝離的是政府性融資職能，但是成就的是平臺(tái)公司全面服務(wù)城市的嶄新格局，因此城投公司轉(zhuǎn)型的基本出發(fā)點(diǎn)肯定是轉(zhuǎn)型不轉(zhuǎn)身，其發(fā)展模式我認(rèn)為是走市場(chǎng)化道路。一方面要從資產(chǎn)管理到資本運(yùn)作轉(zhuǎn)移。在未來(lái)，平臺(tái)公司應(yīng)在不斷加挖掘城市潛在資源開(kāi)發(fā)，做好資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，逐步走向資本運(yùn)作。另一方面是單一業(yè)務(wù)板向多元布局業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移。隨著逐步剝離平臺(tái)公司的融資職能，平臺(tái)公司將向自負(fù)盈虧的企業(yè)實(shí)體轉(zhuǎn)變，根據(jù)這些年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，平臺(tái)在進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)介入與城市發(fā)展關(guān)聯(lián)度高，且自身具有一定比較優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資源開(kāi)發(fā)、文旅及金融投資等。

3.第三個(gè)趨勢(shì)是集團(tuán)管控。其實(shí)和板塊重構(gòu)是一脈相承的，過(guò)去城投人靠著信仰在工作，與公務(wù)員、事業(yè)單位相比，5+2，白加黑是常態(tài)，尤其是大項(xiàng)目啟動(dòng)或大資金融入期間，更是連軸轉(zhuǎn)，但是工資體系一直參照事業(yè)單位，這種付出與回報(bào)，權(quán)與責(zé)的倒掛現(xiàn)象一直沒(méi)有解決，直到2015年國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)，部分地方才開(kāi)始謀劃城投管控模式的轉(zhuǎn)型，簡(jiǎn)單來(lái)講，可以從下列三點(diǎn)入手：一是建立市場(chǎng)化的法人治理結(jié)構(gòu)，政企分開(kāi)，將企業(yè)的天職屬性歸還于企業(yè)；二是搭建科學(xué)的內(nèi)部管控體系；三是構(gòu)建合理的市場(chǎng)化薪酬體系，對(duì)城投公司的人才結(jié)構(gòu)一定要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)以及行業(yè)數(shù)據(jù)，政策的監(jiān)管、區(qū)域的薪酬數(shù)據(jù)以及自身的權(quán)責(zé)體系，綜合確定，也就是我們專(zhuān)為城投類(lèi)企業(yè)設(shè)計(jì)的四葉模型。

相信通過(guò)上述三個(gè)層面的轉(zhuǎn)型，我國(guó)城投公司必將呈現(xiàn)這樣一種狀態(tài)，具備較為完善的公司運(yùn)作機(jī)制，融資平臺(tái)的功能得以充分發(fā)揮，對(duì)下屬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局形成框架，建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成為資產(chǎn)規(guī)模大、專(zhuān)業(yè)化水平強(qiáng)、市場(chǎng)影響力顯著的公司，在肩負(fù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及戰(zhàn)略性投融資任務(wù)的同時(shí)，自身價(jià)值得以充分的體現(xiàn)，形成產(chǎn)業(yè)投資與資本運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)從政府投融資平臺(tái)到城市綜合運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)變。

四、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑抉擇

對(duì)于城投公司而言，其轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該逐步朝著多元化方向前進(jìn)。按照“少而精”的原則，以“融資及債務(wù)管理”+“實(shí)業(yè)”+“投資”的思路，積極打造穩(wěn)固的實(shí)體經(jīng)營(yíng)內(nèi)循環(huán)，有效爭(zhēng)取政府給予優(yōu)質(zhì)的城市公共資源，并調(diào)整業(yè)務(wù)格局，重點(diǎn)發(fā)展“城市資產(chǎn)管理”、“城市資源開(kāi)發(fā)”業(yè)務(wù)板塊并積極培育“投資及其他業(yè)務(wù)”業(yè)務(wù)板塊，通過(guò)業(yè)務(wù)板塊的發(fā)展壯大，支撐“融資及政府債務(wù)管理”業(yè)務(wù)板塊的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步形成各個(gè)業(yè)務(wù)板塊的核心競(jìng)爭(zhēng)力和明確的盈利模式，不斷提高償債能力，打造綜合性的城市資產(chǎn)管理和公共服務(wù)提供商。不斷拓展金融投資領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資源開(kāi)發(fā)方面的優(yōu)勢(shì)。利用資本，采取多種方式來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)業(yè)務(wù)板塊。進(jìn)而形成多元化經(jīng)營(yíng)框架，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不斷完善，以此來(lái)構(gòu)成良好的盈利能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型路徑選擇。業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型是城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重。業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向必須與公司總體轉(zhuǎn)型方向相一致，并在未來(lái)的發(fā)展中支撐總體轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)城投公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型路徑選擇應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面入手：一是按照“市場(chǎng)化運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)思想，通過(guò)大力整合和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有業(yè)務(wù)、積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)等手段，利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)并充分結(jié)合城市資源稟賦等因素，構(gòu)建基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)、城市資源運(yùn)營(yíng)、旅游養(yǎng)老、片區(qū)開(kāi)發(fā)、金融擔(dān)保、能源投資等多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，凸顯城市產(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式；二是按照重點(diǎn)發(fā)展、大力培育、維持現(xiàn)狀和剝離退出“四個(gè)層次”進(jìn)行業(yè)務(wù)區(qū)分，針對(duì)不同業(yè)務(wù)板塊構(gòu)建高效的商業(yè)模式和科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式，逐步打造各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競(jìng)爭(zhēng)能力；三是確立“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維，有意識(shí)的把基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)等核心業(yè)務(wù)進(jìn)行適時(shí)的區(qū)域外的擴(kuò)張，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)的跨區(qū)域發(fā)展；四是引入戰(zhàn)略投資者，推行混合所有制，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；六是將公益性和盈利性項(xiàng)目區(qū)別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)的思路經(jīng)營(yíng)管理，從股權(quán)比例、激勵(lì)機(jī)制等方面做出市場(chǎng)化的安排，整合優(yōu)勢(shì)資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力；六是順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面的形勢(shì)，應(yīng)將積極參與PPP和企業(yè)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展二者緊密的結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)從最初的履行政府出資方職責(zé)、獲取股權(quán)收益向作為社會(huì)資本方投資運(yùn)營(yíng)區(qū)域城建項(xiàng)目的角色過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。

2.管理轉(zhuǎn)型路徑選擇。配合城投總體轉(zhuǎn)型與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，遵循“專(zhuān)業(yè)化管理，集團(tuán)化管控”的原則，通過(guò)高效的組織管控模式，形成高效運(yùn)作的集團(tuán)組織管理體系，有力保障轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施。管理轉(zhuǎn)型的路徑選擇確立如下:一是結(jié)合本輪國(guó)家推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的要求，構(gòu)建以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制；二是合理處理政府和市場(chǎng)、政府和公司的關(guān)系；三是建立健全公司治理結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)；四是實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬子公司從單純合并報(bào)表到實(shí)質(zhì)管控的飛躍；五是設(shè)立內(nèi)部資金結(jié)算中心；六建立差別化績(jī)效考核與薪酬體系。逐步建立分業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)考核與薪酬體系，完善激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)水平及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)O(shè)計(jì)薪酬與考核體系，采取有重點(diǎn)、差別化的薪酬績(jī)效考核政策，以此激發(fā)內(nèi)部職工積極性和吸納外部有價(jià)值的員工的加入。加快實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，按照市場(chǎng)原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。同時(shí)深化企業(yè)內(nèi)部人員管理制度改革，逐步建立“內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。

3.投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇。正如李克強(qiáng)總理在《2016年中央政府工作報(bào)告》中提到的“深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)?！?，這為地方政府投融資平臺(tái)融資渠道提供了新的方向。通過(guò)對(duì)新形勢(shì)下公司外部宏觀環(huán)境、內(nèi)部投融資和資產(chǎn)財(cái)務(wù)狀況的分析，確立投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇如下：一是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本，積極運(yùn)用PPP模式重點(diǎn)支持市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；二是積極籌劃和設(shè)立政府引導(dǎo)型或項(xiàng)目融資型城建發(fā)展基金；三是積極探索在國(guó)家政策新要求下的與專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資合作模式，可通過(guò)與社會(huì)資本合作、發(fā)展擔(dān)保機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為當(dāng)?shù)刂行∥⑵髽I(yè)開(kāi)展融資服務(wù)；四是不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力；五是強(qiáng)化融資風(fēng)險(xiǎn)控制。要制定科學(xué)的融資策略，要充分考慮融資成本、融資時(shí)機(jī)、融資方式、融資規(guī)模等一系列重要問(wèn)題，將融資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。逐步建立各項(xiàng)債務(wù)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制。

五、轉(zhuǎn)型發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施

從90年代發(fā)展至今，我國(guó)城投公司發(fā)展迅猛，大量的區(qū)縣級(jí)城投公司，早已失去了造血功能，是一種不可持續(xù)的發(fā)展模式。城投公司投資規(guī)模越來(lái)越大，負(fù)債率越來(lái)越高，很多城投公司的負(fù)債率超過(guò)了80%，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超出了地方財(cái)政的償還能力。作為跟隨和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的產(chǎn)物，目前城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨下列一些風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施：

1.政策風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是順應(yīng)國(guó)家關(guān)于投融資體制改革、地方政府性債務(wù)管理、國(guó)有企業(yè)改革等政策的需要，因此，轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向必須要保持與國(guó)家及地方政策導(dǎo)向的一致性，及時(shí)根據(jù)政策的變化進(jìn)行調(diào)整，明確可為與不可為，否則將面臨政策風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。因此，應(yīng)采取這樣兩個(gè)方面的應(yīng)對(duì)措施：一方面對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型涉及的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，把握政策精髓，并隨時(shí)跟蹤政策動(dòng)向，以便對(duì)公司發(fā)展方向做出及時(shí)調(diào)整；另一方面要爭(zhēng)取政府政策上的支持，減少轉(zhuǎn)型的阻力和壓力。

2.資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中將會(huì)涉及到資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、置換、并購(gòu)等，將面臨資產(chǎn)整合的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于市域范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)資源整合，由于涉及利益部門(mén)多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜，整合難度大，即使劃轉(zhuǎn)或置換成功，往往只是形式上的整合，平臺(tái)公司對(duì)下屬劃轉(zhuǎn)企業(yè)并無(wú)實(shí)質(zhì)管理權(quán)，多頭管理顯然不利于下屬企業(yè)及平臺(tái)公司的發(fā)展。對(duì)于并購(gòu)重組的外部企業(yè)，重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致，可能導(dǎo)致并購(gòu)企業(yè)員工喪失認(rèn)同感，從而影響并購(gòu)的效果。這就需要采取下列三個(gè)方面的應(yīng)對(duì)措施：一是在市政府層面給予大力支持，打破部門(mén)間的利益格局，在更高的層面主導(dǎo)和推動(dòng)城投的轉(zhuǎn)型；二是根據(jù)下屬企業(yè)的類(lèi)型，設(shè)置不同的管控目標(biāo)，對(duì)于短期內(nèi)無(wú)法達(dá)到實(shí)質(zhì)控制的，設(shè)置過(guò)渡期解決事企交叉重合、人員資產(chǎn)部分等問(wèn)題；三是對(duì)于外購(gòu)企業(yè)，要及時(shí)溝通和融合，形成共同的文化觀和價(jià)值觀。

3.企業(yè)定位風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。平臺(tái)公司要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要調(diào)整職能定位、拓展業(yè)務(wù)板塊、轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)模式、創(chuàng)新盈利模式。城投原先作為地方政府融資平臺(tái)公司，其在當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用業(yè)務(wù)較為成熟，但是要進(jìn)入新的市場(chǎng)領(lǐng)域或新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，新的企業(yè)形象和定位在較短時(shí)間內(nèi)恐難以被社會(huì)公眾認(rèn)，甚至難以被當(dāng)?shù)卣肮竟芾韺诱J(rèn)可。這就需要采取下列兩個(gè)方面的應(yīng)對(duì)措施：一方面結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和發(fā)展機(jī)遇，充分利用特有的資源優(yōu)勢(shì)，布局業(yè)務(wù)板塊，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈橫向/縱向拓展；另一方面企業(yè)定位及業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃事先得到市政府及企業(yè)管理層的認(rèn)可。

4.觀念轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。平臺(tái)公司從“融資導(dǎo)向”向“經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)化，這是公司管理層及所有員工需要轉(zhuǎn)變的觀念，如果大多數(shù)員工在理念上不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型的要求，那么轉(zhuǎn)型效果不可避免會(huì)受到影響。短期內(nèi)員工對(duì)于轉(zhuǎn)型的重要性和必要性可能會(huì)有初步的認(rèn)識(shí)，但真正梳理與企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型向適應(yīng)的全新理念，尚需一個(gè)過(guò)程。這就需要采取下列兩個(gè)方面的應(yīng)對(duì)措施：一方面短期內(nèi)通過(guò)宣傳、教育、組織討論，引導(dǎo)員工觀念轉(zhuǎn)型；另一方面長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，需要塑造全新的一種企業(yè)文化，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

5.人力資源配置風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的業(yè)務(wù)板塊、運(yùn)營(yíng)模式、管理方式等較轉(zhuǎn)型前都有較大的差異，這就對(duì)人力資源的素質(zhì)提出了更高的要求，如果沒(méi)有良好的人員支撐，再好的戰(zhàn)略也是空談?，F(xiàn)有員工人數(shù)較多且結(jié)構(gòu)單一，絕大多數(shù)員工面臨業(yè)務(wù)、技術(shù)、觀念等方面的挑戰(zhàn)，無(wú)法適應(yīng)新業(yè)務(wù)拓展的需要。同時(shí)如果涉及下屬企業(yè)改制的，還將面臨著員工安置風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)措施：一是合理配置現(xiàn)有人員，做到“人盡其才”，并通過(guò)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等提高員工綜合素質(zhì)；二是通過(guò)市場(chǎng)化方式引進(jìn)人才，適應(yīng)新業(yè)務(wù)發(fā)展的需要；三是涉及企業(yè)改制的，需要妥善處理好員工安置問(wèn)題。

6.合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展中涉及的資產(chǎn)重組、企業(yè)改制、資本運(yùn)作等，要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行，否則將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，城投作為國(guó)有企業(yè)，還要符合國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，在國(guó)有資本退出中，要防范由于程序、制度執(zhí)行不到位導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。其應(yīng)對(duì)措施是：一是熟悉相關(guān)法律法規(guī)，按照規(guī)范程序操作；二是與當(dāng)?shù)丶吧霞?jí)政府保持溝通聯(lián)系，既要爭(zhēng)取政府及相關(guān)部門(mén)的支持，又要保持合法合規(guī)。

六、研究結(jié)論及未來(lái)展望

綜上所述，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的大背景下，“十四五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的底氣在于大規(guī)模優(yōu)質(zhì)的人力資源和廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；激活、做大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)鍵在于開(kāi)啟“從4億向14億”的歷史性跨越，從而在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上為“2035目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這就對(duì)城投企業(yè)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，企業(yè)必須適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，積極推動(dòng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，而資本運(yùn)作與投融資能力建設(shè)具有重要的支撐作用，如果在這方面缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性，必然會(huì)制約戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的步伐。這就需要企業(yè)在實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一定要更加深刻認(rèn)識(shí)到資本運(yùn)作與投融資的重要性，特別是要著眼于解決資本運(yùn)作與投融資存在的突出問(wèn)題，積極探索，大膽實(shí)踐，特別是要在強(qiáng)化資本運(yùn)作與投融資意識(shí)、完善資本運(yùn)作與投融資機(jī)制、創(chuàng)新資本運(yùn)作與投融資模式等諸多方面認(rèn)真加以改進(jìn)，努力使企業(yè)資本運(yùn)作與投融資能力得到顯著提升，為企業(yè)順利實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件和奠定基礎(chǔ)。由于我國(guó)城投公司的政府融資功能逐漸地剝離及地方監(jiān)管機(jī)制的不斷收緊，城投債不再允許以財(cái)政資金作為償債資金來(lái)源，預(yù)計(jì)未來(lái)城投自身資質(zhì)的重要性將逐步在城投債的定價(jià)中凸顯出來(lái)。就目前我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的大趨勢(shì)和城投公司去平臺(tái)化轉(zhuǎn)型而言，從某種程度上未來(lái)的城投債違約也許可看成一個(gè)正常的國(guó)企違約。雖然作為第一只城投債具體在什么時(shí)候以哪種方式在什么區(qū)域違約尚無(wú)法定論，但可以肯定隨著其隱性信用支持的削弱，將對(duì)市場(chǎng)的估值造成一定的沖擊性。而未來(lái)的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型將會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)新的資源，形成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的良性循環(huán)，為新形式下的平臺(tái)公司鑄造新的輝煌歷程。

（仁達(dá)方略管理咨詢公司高級(jí)研究員陳玉榮）