隨著國有企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境、出資人監(jiān)管目標、國資監(jiān)管模式等一系列方面發(fā)生了較為深刻的變化，國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度面臨全新挑戰(zhàn)。

  2016年7月，全國國有企業(yè)改革座談會上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平作出重要指示：要加強監(jiān)管，堅決防止國有資產(chǎn)流失。

  2015年10月，《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》出臺，提出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，同時也指出了未來我國國資監(jiān)管的趨勢變化，即以管資本為主，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。

國資監(jiān)管變化和新趨勢：兩種監(jiān)管模式并存

  《若干意見》中關(guān)于改組組建國有資本投資、運營公司的要求，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國資監(jiān)管機構(gòu)以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身經(jīng)營為主，各歸其位，這是改革的關(guān)鍵。這將極大地改變以往國資委作為直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式，國資監(jiān)管方式與模式也將出現(xiàn)新的變化。

  在改組組建國有資本投資、運營公司的具體實施中，開展間接授權(quán)模式和直接授權(quán)模式試點工作，探索可復制模式，以便推廣應用。

  直接授權(quán)模式指的是政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資本投資、運營公司根據(jù)所有的出資人職責對所出資企業(yè)行使出資人職責。這極大地縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條，且能避免間接授權(quán)模式下國資監(jiān)管機構(gòu)和國有資本投資、運營公司之間可能產(chǎn)生的權(quán)利分享、權(quán)責不清等問題。

  相較直接授權(quán)模式，間接授權(quán)模式則是多出了國資委這道關(guān)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府層面出資人代表，根據(jù)政府授權(quán)對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。根據(jù)《若干意見》，國資監(jiān)管很長一段時間內(nèi)都會存在兩種模式并存的局面，但是不管是直接授權(quán)模式還是間接授權(quán)模式，總體方向與趨勢都是要讓國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)更加注重關(guān)于監(jiān)管職能，殊途同歸罷了。

  國資監(jiān)管呈現(xiàn)出的兩種新模式，是新政要求下的必要轉(zhuǎn)變，是國資監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，更要轉(zhuǎn)變其職能，強力發(fā)揮其監(jiān)管職能，不能再“老板”、“婆婆”一起當。同時十八大和十八屆三中全會精神要求，要大力推進以公司法人治理為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。外派監(jiān)事會作為國有企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)計中行之有效的科學安排，是法人治理結(jié)構(gòu)不可或缺的重要內(nèi)容，也是國資委發(fā)揮其監(jiān)管職能的重要舉措。

外派監(jiān)事會制度是什么?

  外派監(jiān)事會是國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展不可或缺的重要力量，是探索中國特色國有企業(yè)監(jiān)管的一大創(chuàng)舉，自成立以來，外派監(jiān)事會在保障國有資產(chǎn)安全、推動國有企業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。

  在國務院第65次常務會議上，李克強總理也聽取了外派監(jiān)事會對中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況的匯報，并對推進國企改革發(fā)展的相關(guān)工作進行了部署。會議強調(diào)，要創(chuàng)新監(jiān)督形式，進一步提高監(jiān)督的針對性、有效性，努力打造“陽光央企”。社會各界對監(jiān)事會早已如雷貫耳，但是對外派監(jiān)事會卻是相對陌生。

  外派監(jiān)事會是中國特色社會主義制度的一個創(chuàng)新。2002年外派監(jiān)事會制度實施以后，國務院任命了36位副部長級國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席，并批準了對100家中央管理的國有重點大型企業(yè)派出外派監(jiān)事會。中央企業(yè)工委任命了第一批國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會專職監(jiān)事。至此，由國務院稽查特派員制度過渡到外派監(jiān)事會制度，外派監(jiān)事會對國有重點大型企業(yè)的監(jiān)督檢查工作全面展開。

  參照國務院向中央企業(yè)派出監(jiān)事會的做法，北京、上海、重慶、山西、遼寧、湖南、四川、貴州等二十多個省、區(qū)、市結(jié)合本地實際，在地方國有企業(yè)中也實行了外派監(jiān)事會制度。同時，外派監(jiān)事會制度也啟發(fā)了當時部分大型國有企業(yè)，如武漢鋼鐵(集團)公司、中國海洋石油總公司、中國兵器工業(yè)總公司、首都鋼鐵(集團)公司等，在對其下屬子公司進行監(jiān)管時也采用了外派監(jiān)事會的做法，取得了較好的效果。

  國有企業(yè)外派監(jiān)事制度迄今為止歷經(jīng)18年的發(fā)展與完善，為我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管做出了不可磨滅的貢獻，但是，在新的歷史條件下，由于由于國有企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境、出資人監(jiān)管的目標等一系列因素發(fā)生了較為深刻的變化，外派監(jiān)事會制度也面臨新的挑戰(zhàn)與難題。中央企業(yè)蔣潔敏、康日新、陳同海、張春江等高管出了問題，但沒有一個是監(jiān)事會發(fā)現(xiàn)的，也從側(cè)面說明這個監(jiān)督制度從制度設(shè)立到實際作用的發(fā)揮還有差距。

國企外派監(jiān)事制度面臨新挑戰(zhàn)

  隨著國有企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境、出資人監(jiān)管目標、國資監(jiān)管模式等一系列方面發(fā)生了較為深刻的變化，國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度面臨全新挑戰(zhàn)。

  首先，國企改革深入，混合所有制改革如何避免國資流失。

  在我國新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，一些企業(yè)出現(xiàn)了管理混亂、管理下滑、國有資產(chǎn)嚴重流失等問題。國企發(fā)展混合所有制，必然會發(fā)生國資交易行為，而國資交易是否會發(fā)生國資流失是國企負責人對混改的最大擔憂，即擔心被戴上國資流失的“帽子”，這甚至是國企負責人的一大恐懼問題。對于國資流失，現(xiàn)實中存在很多模糊認識，認定國資流失的主觀性太強。如何既履行混合所有制改革，又避免改革過程中的國資流失。企業(yè)形勢的變化對監(jiān)事會的監(jiān)管提出了新的要求。

  其次，在當前法律體系下，外派監(jiān)事會履行職責受到一些挑戰(zhàn)。

  外派監(jiān)事會的監(jiān)管所針對的不僅是國有企業(yè)，而是所有國有資產(chǎn)，即國有資產(chǎn)所到之處，都在監(jiān)事會的監(jiān)督范圍內(nèi)。但在實踐中，外派監(jiān)事會外派到企業(yè)集團，對集團母公司和全資、控股子公司的檢查沒有問題，但對于集團旗下的參股公司特別是民營資本占較大比重的公司，檢查中可能會遇到控股股東不配合等問題。由于法律法規(guī)之間的銜接和對監(jiān)管界限的不明確，使監(jiān)督效果受到一定影響。此外，如何處理好外派監(jiān)事會與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的關(guān)系，互相借力、形成互補，也是不小的挑戰(zhàn)。

  第三，企業(yè)國際化，境外資產(chǎn)監(jiān)管難度大。

  隨著企業(yè)“走出去”“國際化”戰(zhàn)略的實施，企業(yè)跨國經(jīng)營行為越來越頻繁。海外投資的比重逐步加大，在海外上市的公司也逐漸增多，境內(nèi)的一些資產(chǎn)也在海外上市公司的控制之下，海外資產(chǎn)的真實性驗證難度大，容易出現(xiàn)監(jiān)督真空。2015年全國兩會上，全國政協(xié)委員、國家審計署原副審計長董大勝稱“央企境外資產(chǎn)基本上未進行過國家審計”。輿論一時嘩然，十余萬億元境外國有資產(chǎn)隨時都面臨著被侵蝕的風險。

  最后，信息不對稱和監(jiān)督效果的滯后問題依然存在。

  外派監(jiān)事會成員主要是企業(yè)“外部人”，雖有很強的獨立性，但其外部性也導致對企業(yè)財務和經(jīng)營管理信息的不對稱問題。實行當期監(jiān)督以來，監(jiān)事會參加企業(yè)決策會議、收集財務資料、了解日常經(jīng)營情況的程序加強了，但對企業(yè)決策過程及背景還未能做到及時、透徹了解。實行當期監(jiān)督后，監(jiān)督檢查報告的時效雖比以往提前了，但監(jiān)督的整改效果滯后問題依然存在。

面對如此新的形勢以及成立十多年來在監(jiān)督檢查過程中不斷出現(xiàn)的問題，監(jiān)事會的體制以及監(jiān)督檢查的方式自然也要作必要調(diào)整。

關(guān)于外派監(jiān)事會制度的建議

  2015年11月，國務院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見出臺，進一步明確了：加強和改進外派監(jiān)事會監(jiān)督，對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)所出資企業(yè)依法實行外派監(jiān)事會制度。

  在實際國資監(jiān)管中，外派監(jiān)事會制度真正發(fā)揮作用，還需要相關(guān)人員提高對于外派監(jiān)事的認識，公司法人治理知識的掌握等，仁達方略研究認為應重點從以下幾方面著手改進：

  完善國有企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督模式下的法律。

  對混合經(jīng)濟的企業(yè)，在法律上進一步明確國資監(jiān)管機構(gòu)向其履行出資人職責的國有控股公司和參股公司，提出外派監(jiān)事人選，及外派監(jiān)事向出資人負責并報告工作的內(nèi)容，提供法律依據(jù)。規(guī)范境外企業(yè)的治理模式，結(jié)合監(jiān)管要求和所在國法律，建立科學的公司治理結(jié)構(gòu)，從體制上防止國有資產(chǎn)流失。明確外派監(jiān)事會與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的關(guān)系等。

  創(chuàng)新監(jiān)事會組成人員的選聘、考核。

  國有企業(yè)監(jiān)事會的選人機制是行政性的，往往是委派制、任命制，國有企業(yè)外派監(jiān)事會組成人員應確定規(guī)范的選聘辦法，加強公開選聘等制度，聘用更加具有專業(yè)素養(yǎng)的人員承擔這項工作。同時制定全覆蓋、可量化、可追溯的考評體系。

  明確國有企業(yè)外派監(jiān)事會崗位職責。

  外派監(jiān)事會必須牢牢把握出資人監(jiān)督的定位，堅持股東至上、過程監(jiān)督、及時性、有效性的原則，以維護出資人合法權(quán)益為根本，以財務監(jiān)督為核心，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策制度的規(guī)定履行職責，同時也要避免外派監(jiān)事會對企業(yè)正常的經(jīng)營決策和經(jīng)營活動的干預。

  我國國有企業(yè)的外派監(jiān)事會制度的建立和完善，始終伴隨著我國國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建立的歷史進程，隨著國有企業(yè)公司治理手段熟悉和運用，經(jīng)過不斷完善的外派監(jiān)事會將扮演越發(fā)重要的角色。

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