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【本文導(dǎo)讀】中國(guó)的國(guó)有企業(yè)控制著大量資產(chǎn)，若考慮其所獲補(bǔ)貼的幅度（低利率、廉價(jià)土地、低稅率、資源獲取的優(yōu)先權(quán)等）這些資產(chǎn)的回報(bào)率極低。這主要是由于改革推動(dòng)所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)管理變化甚小。
中國(guó)的國(guó)有企業(yè)控制著大量資產(chǎn)，若考慮其所獲補(bǔ)貼的幅度（低利率、廉價(jià)土地、低稅率、資源獲取的優(yōu)先權(quán)等）這些資產(chǎn)的回報(bào)率極低。這主要是由于改革推動(dòng)所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)管理變化甚小。
下圖展示了國(guó)有、國(guó)有控股（即國(guó)企重組）企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率：國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)回報(bào)率徘徊在-4至2之間，與非國(guó)有企業(yè)3至8的資產(chǎn)回報(bào)率相去甚遠(yuǎn)。
仁達(dá)方略認(rèn)為：中國(guó)的國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題通過(guò)“事改企”這一類(lèi)型體現(xiàn)的淋漓盡致。盡管事業(yè)單位從嚴(yán)格意義上講不屬于國(guó)企范疇，但事業(yè)單位企業(yè)化轉(zhuǎn)型、國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題卻有著驚人的相似。我們對(duì)此做了專(zhuān)項(xiàng)研究，從“組織、人力、財(cái)務(wù)”三個(gè)層面論述“事改企”癥結(jié)所在，并以仁達(dá)方略對(duì)國(guó)有企業(yè)20年來(lái)的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合500余大型國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐提出若干意見(jiàn)和建議。
一、組織問(wèn)題：
1、管理體制行政化，事企交織導(dǎo)致政事不分。
由于長(zhǎng)期的歷史原因，事業(yè)單位一直由政府主導(dǎo)，政治性特點(diǎn)較強(qiáng)，行政性比較突出，這也從側(cè)面反映了社會(huì)公共管理的弱化。政府部門(mén)通過(guò)指示、命令和條例等手段管理事業(yè)單位，政府主導(dǎo)著事業(yè)單位的發(fā)展方向，大部分事業(yè)單位沒(méi)有單獨(dú)行政權(quán)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位擁有絕對(duì)的控制權(quán)，事業(yè)單位在人事行政和資源等方面都要依靠政府機(jī)關(guān)。政府與事業(yè)單位之間定位混亂，界限模糊，越位、錯(cuò)位現(xiàn)象交錯(cuò)，政事不分。改革后，雖然很多事業(yè)單位在名義上已經(jīng)脫離的政府的“控制”，但還與政府在不同的領(lǐng)域有著聯(lián)系，享受以前事業(yè)單位的待遇。政府和事業(yè)單位之間機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，浪費(fèi)人力和財(cái)力。
2、改革不徹底導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)社會(huì)變革。
在體制改革中，事業(yè)單位的改革一直是重點(diǎn)。雖然近幾年來(lái)事業(yè)單位在崗位管理，績(jī)效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明顯的成績(jī)，但很多事業(yè)單位不能結(jié)合自身特點(diǎn)，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。不少事業(yè)單位在改革時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的是精簡(jiǎn)人員，不能對(duì)本單位的發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
3、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沿襲，自我為政，資源配置單一化。
事業(yè)單位主要由政府以行政化的方式配置資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位屬于政府的業(yè)務(wù)部門(mén)，每個(gè)事業(yè)單位都有自己專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目，直接歸屬直屬政府部門(mén)的管理。資源配置不合理導(dǎo)致社會(huì)效益低下。事業(yè)單位的資源獲得主要通過(guò)政府行政化的形式進(jìn)行配置，投資重復(fù)，服務(wù)面窄，效益低。很多事業(yè)單位自我為政，資源配置浪費(fèi)，降低了事業(yè)單位的資源利用率，服務(wù)水平不高。
二、人力問(wèn)題：
1、人員眾多導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。
不少政府在機(jī)構(gòu)改革時(shí)將精簡(jiǎn)后的人員劃分到事業(yè)單位。很多地區(qū)將事業(yè)單位變成行政單位裁減的接收地。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)有130多萬(wàn)個(gè)各種類(lèi)型的事業(yè)單位，正式職工就有3000多萬(wàn)，而且還有很多非正式職工。這些事業(yè)單位的工作運(yùn)行大部分還是依靠國(guó)家的財(cái)政，不論是人員的工資還是社保都是如此。如果按照當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)展，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹，人員數(shù)量增長(zhǎng)迅速，不論是國(guó)家還是地方政府都承受著巨大的財(cái)政壓力。
2、吃大鍋飯、渾水摸魚(yú)現(xiàn)象依然很多
事業(yè)單位幾乎有70%的知識(shí)分子和95%左右的醫(yī)護(hù)人員和教師，職工隊(duì)伍龐大。事業(yè)單位的工作人員與“公務(wù)員”在工資和級(jí)別的確定上差異不大，都可以劃分到國(guó)家干部這個(gè)行列。
“渾水摸魚(yú)”現(xiàn)象突出。事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政單位后，不論在權(quán)力還是待遇上都有所提高。一些事業(yè)單位因此找關(guān)系，強(qiáng)烈要求劃入行政單位，在一定程度上滋生了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
3、領(lǐng)導(dǎo)“官位”思想以及意識(shí)形態(tài)問(wèn)題突出。
改革后，事業(yè)單位的自主權(quán)有了很大的提升，但主要負(fù)責(zé)人仍是政府任命。有些事業(yè)單位的工作運(yùn)行仍然依賴(lài)政府。
一是“官位”思想嚴(yán)重。事業(yè)單位的運(yùn)行模式與政府機(jī)構(gòu)相差不大，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也享受較高的待遇。公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位改革后，脫離行政系統(tǒng)，一些人感到位置受到影響。
二是部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位, 存在求穩(wěn)怕亂思想。主要表現(xiàn)在: 對(duì)改革的積極性不高, 有的有求穩(wěn)怕亂的思想,不愿改；有的持觀望態(tài)度，有等等看的思想; 有的甚至有抵觸情緒, 致使改革進(jìn)程較慢。
4、員工福利、待遇，尤其保險(xiǎn)方面難以維持現(xiàn)狀。
保險(xiǎn)政策難以維持原狀。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企之前，人員的保險(xiǎn)主要由政府進(jìn)行保障，與行政單位的待遇持平。進(jìn)行轉(zhuǎn)企后，相關(guān)職工的保險(xiǎn)和保障待遇跟企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況有關(guān)。國(guó)家在此方面也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，轉(zhuǎn)企員工的待遇不能正常銜接，這在一定程度上增加了事業(yè)單位轉(zhuǎn)企工作的難度。
三、財(cái)務(wù)問(wèn)題：
1、隱匿、低估、政策缺失，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。
國(guó)有資產(chǎn)流失是事業(yè)單位改革時(shí)常見(jiàn)的問(wèn)題，主要有三種形式：“擬改制單位通過(guò)財(cái)務(wù)造假貨‘小金庫(kù)’等方式隱匿財(cái)產(chǎn)；資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)（特別是無(wú)形資產(chǎn)）被低估、賤賣(mài)；審批及監(jiān)管部門(mén)的工作不規(guī)范、不嚴(yán)格?！?/span>
資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán) ( 股權(quán)) 轉(zhuǎn)讓 , 沒(méi)有通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)采取招標(biāo)、競(jìng)拍等形式公開(kāi)交易。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序操作不規(guī)范,產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易過(guò)程不公開(kāi), 致使國(guó)有資產(chǎn)的處置不當(dāng)。
2、改革資金籌集難度大, 影響了改革進(jìn)程。
多數(shù)事業(yè)單位凈資產(chǎn)較少, 有不少為負(fù)資產(chǎn)。少數(shù)單位資產(chǎn)存量較大, 但資產(chǎn)變現(xiàn)周期較長(zhǎng), 無(wú)法解決改制單位的職工身份置換、安置等資金。
四、事業(yè)單位企業(yè)化運(yùn)作的相關(guān)對(duì)策：
仁達(dá)方略觀點(diǎn)：無(wú)論是事轉(zhuǎn)企還是國(guó)企改革，關(guān)鍵是要從政策面上實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確分類(lèi)，確保分類(lèi)的合理性；其次，理清政府與事業(yè)單位的關(guān)系。國(guó)企亦然，要處理好政企關(guān)系，建立完善的董事會(huì)制度；最后，從改革成本著手，減小改革風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)企改革成本降低關(guān)鍵是要多方參與，引入混改。
1、準(zhǔn)確分類(lèi)，確保分類(lèi)的合理性
事業(yè)單位改革的前提是準(zhǔn)確分類(lèi)。分類(lèi)是界定事業(yè)單位功能和性質(zhì)的基礎(chǔ)工作。不同類(lèi)別的事業(yè)單位的改革模式不同，方向也不一樣，直接決定了事業(yè)單位人員的命運(yùn)。因此，事業(yè)改革中的分類(lèi)問(wèn)題是當(dāng)前的一大難題。雖然中央已經(jīng)將事業(yè)單位的分類(lèi)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但由于各地區(qū)的情況不同，有很多事業(yè)單位的分類(lèi)還是沒(méi)有現(xiàn)成的法律依據(jù)。這些事業(yè)單位在進(jìn)行分類(lèi)時(shí)要通過(guò)大量的細(xì)致工作，深入的調(diào)研，宏觀和微觀兩方面著手。針對(duì)某一功能模糊的單位，可以召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)，吸取不同人群的意見(jiàn)，保證分類(lèi)的合理性，減少改革的成本。如有必要的話，可以考慮引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，結(jié)合政府和社會(huì)的力量，避免事業(yè)單位改革時(shí)可能出現(xiàn)的種種沖突，保證事業(yè)單位分類(lèi)的中立性。
2、理清政府與事業(yè)單位的關(guān)系
在事業(yè)單位改革過(guò)程中，要“建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制是公益類(lèi)事業(yè)單位改革最重要的內(nèi)容之一。按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和官辦分離的要求，理順政府與事業(yè)單位二者之間的關(guān)系?！备母锖?，事業(yè)單位和政府屬于兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，不論是資產(chǎn)和職能上都要分開(kāi)，并沒(méi)有之前支配和管理的關(guān)系。政府的管理重點(diǎn)要放在宏觀方面，對(duì)事業(yè)單位實(shí)行間接管理，主要履行監(jiān)管的責(zé)任。事業(yè)單位原有的行政級(jí)別取消，變成獨(dú)立的“法人”，擁有“法人自主權(quán)”。
3、從改革成本著手，減小改革風(fēng)險(xiǎn)
采取靈活實(shí)際的方法, 解決改制成本過(guò)高, 特別是提退人員費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題。有些改制前自收自支的單位, 運(yùn)轉(zhuǎn)不太正常, 平均工資不高。對(duì)其提退前的養(yǎng)老金發(fā)放, 可由單位和符合提退條件的職工簽訂養(yǎng)老金支付合同, 以低于正式退休的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老金, 待到法定退休年齡時(shí), 再按照事業(yè)單位退休人員待遇執(zhí)行。這樣, 一方面降低了單位成本, 另一方面又不降低提退人員原來(lái)的待遇, 比較合情合理。建立事業(yè)單位改革專(zhuān)項(xiàng)資金, 明確事業(yè)單位改革資金籌集的渠道, 以促進(jìn)事業(yè)單位改革的順利進(jìn)行。
仁達(dá)方略項(xiàng)目總監(jiān)：張程凱
