一、什么是城投公司？

城投公司簡稱城市建設(shè)投資公司，城投的“學名”，一般稱“地方政府投融資平臺”，簡稱平臺，起源于1991年，是全國各城市政府投融資平臺類企業(yè)，包括不同類型城市投資建設(shè)、城建開發(fā)、城市資產(chǎn)等法人類公司，主要以經(jīng)營類收入、公共設(shè)施收費和財政資金為壞款來源，充當著特殊市場經(jīng)營體的角色。

城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來的錢做公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。城投的股東一般是地方政府、地方政府國資委、地方政府財政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。由此可見，公益性，或者說非市場化——城投的核心特征，是界定城投最重要的標準，城投做的是政府的事，而不是市場的事。

根據(jù)2018年城投公司的財務(wù)報表，其證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)主要包含兩大類：一類是債權(quán)類資產(chǎn)，如應收賬款、應付賬款等；另一類是收益權(quán)類資產(chǎn)，如供水、供熱、燃氣等公共事業(yè)收入等。

城投公司的主營業(yè)務(wù)是公益性項目，主要來源于土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)（包含自建項目和委托代建項目）、各類收費權(quán)資產(chǎn)收入、資產(chǎn)運營收入、其他（房地產(chǎn)、商品銷售等）。城投公司的應收賬款核算主要是已完工項目尚未收回的工程款，客戶主要有政府部門、事業(yè)單位等，金額占總資產(chǎn)比重較大。一些城投公司應收賬款在總資產(chǎn)中占比非常高，如重慶三峽產(chǎn)業(yè)投資有限公司、大同市經(jīng)濟建設(shè)投資有限責任公司2018年應收賬款占總資產(chǎn)的比重分別為40%和48%。一般來說，主營業(yè)務(wù)是公益性項目的城投公司的營業(yè)總收入相對較少。

備注：所謂公益性項目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，資金來源主要為財政補貼，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，包含但不限于①城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、建設(shè)等）；②土地開發(fā)項目（土地整理、土地儲備管理等）③公益性住房項目（棚戶區(qū)改造、保障房、安居房、安置房、經(jīng)濟適用房、廉租房等）④公益性事業(yè)（垃圾、污水處理、環(huán)境整治、水利建設(shè)等）；

準公益性項目則指為社會公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營性收入的政府投資項目，包含但不限于：①公共服務(wù)項目（供水、供電、供氣、供熱等）②公共交通建設(shè)運營項目（高速公路投資運營、鐵路、港口、碼頭、機場建設(shè)運營、軌道交通建設(shè)運營、城市交通建設(shè)運營等）。

二、城投公司發(fā)展現(xiàn)狀及未來“十四五”期面臨困境

城投行業(yè)因城而興，因城而榮。中國特色社會主義發(fā)展道路上，城投公司作為一股強大的力量，有力促進了各地方經(jīng)濟發(fā)展，在改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件等方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

城投在我國經(jīng)濟體系中極其特殊且規(guī)模巨大。城投公司的特殊主要體現(xiàn)在城投公司經(jīng)營完全非市場化，但融資卻市場化，橫跨體制內(nèi)外。城投企業(yè)兼具兩套標準，目前我國債券市場發(fā)行人約5000家，其中城投企業(yè)已達1800家。也就是說，每三家企業(yè)發(fā)債，就有一家是城投。據(jù)統(tǒng)計：國內(nèi)債市20萬億的企業(yè)類信用債（不包括資產(chǎn)支持證券）的存量，其中城投類債券占據(jù)半壁江山。

城投公司屬于事業(yè)單位或具有國有獨資公司性質(zhì)，是帶有政府性質(zhì)的特殊市場經(jīng)營體，大多不具備盈利能力，而發(fā)展模式不可持續(xù)。近些年，隨著人們生活水平的提高，全社會對城市功能多樣性和完善程度提出了更高要求，城投公司不可持續(xù)發(fā)展模式弱點更加突出。

具體來講，一些中小城市城投公司承擔了主要建設(shè)職能，“十四五”期面臨問題：

一是投資主體單一，融資渠道狹窄、結(jié)構(gòu)不合理。目前嚴重缺乏擔保措施形勢下，銀行直接項目融資、信托融資、租賃融資等仍是城投企業(yè)主要融資方式，方式存在融資成本較高,資金量小、周期短，受銀行附加條款影響，融資成本高等弊端；

二是城投公司經(jīng)營能力不足，現(xiàn)金流有限。目前融資項目中，政府基礎(chǔ)設(shè)施、公益非營利性設(shè)施項目占較大比重，這些項目投入巨大，收益較少或零收益，決定了城投公司投資回報率低。此外，涉及民生領(lǐng)域等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目資金回籠周期過長，使用效率低下。

三是城投公司還存在經(jīng)營方式落后、建設(shè)管理粗放，資金相對缺乏、管理方式僵化、經(jīng)營理念滯后等一系列問題。

三、我國城投企業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策

2014年以來國務(wù)院、財政部頒布多項“開正門，堵偏門”政策法規(guī)，明晰城投平臺和地方政府關(guān)系和地方政府債務(wù)界限，重申地方政府擔保的違規(guī)屬性，城投平臺再融資渠道收緊、政策監(jiān)管趨嚴。

由此開始，各地方政府及其融資平臺逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，全國近萬家融資平臺公司、城投企業(yè)踏上了探索市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。截至2017年9月，全國已有2498家城投企業(yè)退出平臺、轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本。

上述政策文件實施大背景下，城投公司只有擺脫地方政府融資平臺身份，剝離地方政府信用，由城投公司轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本，未來“十四五”期才能繼續(xù)融資。城投類企業(yè)清理并剝離政府性債務(wù)，進行資產(chǎn)重組和股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，打造新型的混合所有制市場主體，實現(xiàn)投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，已經(jīng)成為一種必然選擇。

2019年城投企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型程度日漸加深。綜合來看，城投類公司轉(zhuǎn)型主要有兩種模式：一種是按照國資國企改革要求，對企業(yè)進行改革重組，從投融資平臺轉(zhuǎn)制為一般國有公司；另一種是使其成為一個特殊目的的實體或政府的一個部門，專門從事政府公益項目。由于城投企業(yè)存量債務(wù)規(guī)模較大，而其盈利能力普遍較弱，城投類公司轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)暴露出獨立經(jīng)營能力較弱、融資償債能力不強、經(jīng)營利潤很難抵償融資成本等諸多問題，“十四五”我國城投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展任重道遠。